IV SA/Gl 908/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi L.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: Kpa), art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 674, dalej: ustawa lub ustawa o promocji zatrudnienia) po rozpoznaniu odwołania L.S. – od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...], znak [...] orzekającej o utracie przez niego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że L.S. został pisemnie wezwany do stawienia się w dniu [...] w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. (dalej: PUP), w celu przedstawienia propozycji odpowiedniej pracy oraz potwierdzenia gotowości podjęcia pracy, a także pouczony o skutkach niestawiennictwa wynikających z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Z powodu niemożności doręczenia do rąk własnych wezwania do stawienia się w PUP, pismo zostało złożone w Urzędzie Pocztowym. Pismo – jak wskazał organ odwoławczy za organem pierwszoinstancyjnym – było dwukrotnie awizowane, w dniu [...], oraz w dniu [...]. Nie podjęcie pisma w ciągu 14 dni od dnia złożenia w Urzędzie Pocztowym wywołało skutek prawny z art. 44 Kpa. Jednocześnie podał, że doręczenie pisma dokonane w tym trybie, czyli doręczenie zastępcze, jest prawnie skuteczne. Tym samym organ odwoławczy uznał prawidłowość działania organu pierwszoinstancyjnego i stwierdził brak podstaw do uchylenia jego decyzji. W skardze na powyższą decyzję L.S. wniósł o jej uchylenie w całości. Kwestionując stanowisko organu drugoinstancyjnego uznał zaskarżoną decyzję za krzywdzącą, gdyż nie uwzględniającą realiów i okoliczności związanych z działaniem doręczyciela oraz sposobem przechowywania przesyłek w skrzynkach, do których dostęp jest niechroniony, w klatce nie ma domofonu przez co wstęp do niej jest – jak określił – "wolny". Analogicznie, jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zanegował sposób doręczenia i niewłaściwą wykładnię art. 44 § 2, 3 oraz 4 Kpa polegającą na przyjęciu domniemania doręczenia w sytuacji braku dowodów na próbę doręczenia wezwania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślając, że po ponownym zapoznaniu się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska w sprawie i wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (tekst jedn. Dz. U. z 1993 roku, nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 roku W 14/94, (Dz. U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Spór koncentruje się na uznaniu czy organy prawidłowo – w okolicznościach przedmiotowej sprawy – uznały fikcję doręczenia wezwania do stawiennictwa strony skarżącej w PUP w dniu [...]. Mając na uwadze tak zakreślony spór w pierwszej kolejności należy wskazać na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10 przypomniane i powtórzone w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 132/14, że przy doręczeniu zastępczym doręczyciel jest zobowiązany do podania gdzie zawiadomienie o złożeniu przesyłki pozostawił. W przeciwnym wypadku nie ma możliwości weryfikacji, czy tryb został zachowany. Treść formularza dowodu potwierdzenia doręczenia jest jasna i nie stanowi przeszkody w dopełnieniu tego obowiązku – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl. W rozpatrywanej sprawie – co jest istotne – z wypełnionego przez doręczyciela formularzu potwierdzenia odbioru wynika, że: po pierwsze – doręczyciel pismo pozostawił w skrzynce pocztowej adresata, której notabene sposób zabezpieczenia i dostępność do niej konsekwentnie wskazywała strona, po drugie – brak jest wypełnienia w polu "data i podpis doręczającego". Powyższa treść pomimo negowania przez stronę skarżącą nie została zbadana przez organy pierwszej i drugiej instancji. Organy bezkrytycznie zaaprobowały sposób doręczenia oraz przyjęły fikcję doręczenia, podczas gdy wątpliwości, co do tego "kto" i "kiedy" dokonywał czynności doręczenia budzą wątpliwości, gdyż albo pod pieczątką brakuje podpisu doręczyciela albo jest grafizm zupełnie nieczytelny, gdyż nie wiadomo czy jest to zakreślenie czy np. parafka. Uchybień powstałych przy doręczeniu zastępczym nie sanowały organy i nie podjęły nawet próby ustalenia sposobu zawiadomienia strony skarżącej o złożeniu przesyłki pocztowej. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających i wskazujących na weryfikację podnoszonych przez L.S. zarzutów oraz twierdzeń dotyczących ogólnodostępności do klatki schodowej, czy też posadowionych w niej skrzynek pocztowych. Tymczasem warunkiem uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 Kpa zostały spełnione. Z uregulowania art. 44 Kpa wynika, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Dlatego też w orzecznictwie przedmiotu podkreśla się, iż aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 Kpa) zwrotne potwierdzenie odbioru nie może budzić wątpliwości, co do prawidłowości wypełnienia wszystkich warunków tej formy doręczenia. Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 Kpa zostały spełnione – tak NSA w wyroku z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11. W opisanej sytuacji, zdaniem Sądu, nie można stwierdzić, że zachowane zostały warunki określone w art. 44 Kpa. Oceniając legalność kontestowanych decyzji podkreślić wypada, iż organy administracji publicznej prowadząc postępowanie związane są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, organy te działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i 7 Kpa). Organy obowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa) i na jego podstawie oceniają, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). W szczególności zaakcentować wypada, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Poglądy takie znajdują potwierdzenie w ugruntowanych poglądach judykatury (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 970/11; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00; wyrok NSA z dnia 5 maja 1999 r., sygn. akt V SA 1568/98; wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 r., sygn. akt V SA 397/93). Ponadto – już tylko na marginesie – podkreślenia wymaga, że o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 Kpa. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja na dowodzie potwierdzenia odbioru, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 Kpa. Z przedstawionych wyżej powodów Sąd stwierdził, że organ pierwszoinstancyjny a za nim drugoinstancyjny z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa i w konsekwencji z naruszeniem art. 44 § 2 Kpa, stwierdził, że doręczenie zastępcze było skuteczne. Ze względu na spostrzeżone, istotne uchybienia proceduralne, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.