IV SA/Gl 910/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] Nr [...] orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u I. C. choroby zawodowej - zapalenia obrzękowego krtani o podłożu alergicznym wym. w poz. 13 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869). Decyzję wydano w oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz orzeczenia lekarskie Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. z dnia [...] nr [...] i Szpitala Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] nr [...] nie rozpoznające u strony w/wym.choroby. Odwołanie od tej decyzji złożył I. C. podnosząc, iż nie zgadza się z decyzją, orzeczeniami lekarskimi oraz ustaleniami dotyczącymi narażenia zawodowego, gdyż uważa, że występujące u niego dolegliwości winny być uznane za chorobę zawodową - wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że nie wykonano u niego badań – testów alergicznych na azotan magnezu, kwas fosforowy, dichlorometan i ich homologi. Tymczasem wskazane środki były składnikami "Renalu" oraz "Repafixu 2000", które to produkty były używane przez odwołującego się podczas pracy. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 Nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz § 8 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. orzekł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 03 lipca 2009r. weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 03 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Na mocy § 11 ust. 1 tego rozporządzenia do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Dotyczy to zwłaszcza wydanych już orzeczeń lekarskich. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. podniósł, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia istnienia występującego schorzenia jako choroby -zakwalifikowanej przez orzeczników do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów dnia 30 czerwca 2009 r. oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Wskazano, iż w sprawie I. C. postępowanie wyjaśniające wykazało, że w/wym. pracował w latach 1979 do 2006 w Zakładzie A w G. jako introligator przemysłowy i krajacz, gdzie był eksponowany na pył papieru, klej introligatorski, środek poślizgowy "Formasil" (w tym od września 2006 roku do grudnia 2006 roku pracował na stanowisku pracownika gospodarczego na terenie domów studenckich. W 2007 roku bezrobotny, od 2008 roku renta. Podniesiono, że I. C. był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr[...]), gdzie lekarze specjaliści po analizie laryngologicznej dokumentacji lekarskiej, na podstawie wywiadu, badania lekarskiego oraz przeprowadzonych prób prowokacyjnych alergologicznych z alergenami środowiska pracy w obrębie dróg oddechowych nie rozpoznali u I. C. obrzękowego zapalenia krtani o podłożu alergicznym pochodzenia zawodowego wym. w poz. 13 wykazu chorób zawodowych rozp. R.M. z 30 lipca 2002 r. dot. chorób zawodowych. Następnie był badany w Szpitalu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (obserwacja kliniczna [...]) gdzie wydano orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr[...], w którym również stwierdzono brak podstaw do rozpoznania zapalenia obrzękowego krtani o podłożu alergicznym pochodzenia zawodowego wym. w poz. 13 wykazu chorób zawodowych rozp. R.M. z dnia 30 lipca 2002 r. dot. chorób zawodowych, a to w oparciu o wywiad chorobowy, dane z dokumentacji medycznej, badanie laryngologiczne, ujemne testy alergologiczne zarówno z alergenami pospolitymi jak i z potencjalnymi alergenami środowiska pracy badanego wykonane podczas poprzednich pobytów w/w w Szpitalu IMPiZŚ w S. Organ odwoławczy zaznaczył, że powyższe orzeczenia lekarskie WaMP i IMPiZŚ w S. w świetle obowiązujących obecnie przepisów zachowują swoją ważność, gdyż zakres badań i ich metodologia nie uległy zmianie. Zaakcentowano, iż I. C. poinformowany pismem z dnia [...] w trybie art. 10 k.p.a. o prawie do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy przed wydaniem decyzji w dniu [...] przesłał pismo z dnia [...], w którym poinformował, że nie posiada dokumentacji medycznej zawierającej okulistyczne, dermatologiczne i internistyczne diagnozy potwierdzające występowanie u niego alergii, na którą powoływał się w odwołaniu. Wskazano, ze zgodnie z zawartą w art. 235¹ Kodeksu pracy definicją choroby zawodowej, konieczną przesłanką jej stwierdzenia jest rozpoznanie jednostki chorobowej wymienionej w wykazie stanowiącym załącznik do rozp. R.M. z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. I. C. był badany w dwóch kompetentnych placówkach diagnostycznych, które w wydanych orzeczeniach lekarskich stwierdziły brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej -zapalenie obrzękowe krtani o podłożu alergicznym .Brak zatem rozpoznania choroby zawodowej -przez orzeczników kompetentnych placówek diagnostycznych (WaMP i IMP i ZŚ w S.) -musiał więc skutkować odmową stwierdzenia u I. C. choroby zawodowej wym. w poz. 13 wykazu chorób zawodowych rozp. R.M. z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawach chorób zawodowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący I. C. wskazał, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, gdyż w trakcie postępowania administracyjnego popełniono wiele "zaniedbań, błędów i nierzetelności". Wskazał, że w z związku z tym, że starał się także o rozpoznanie innej choroby zawodowej otrzymał druga kartę narażenia BHP, która różni się z wcześniej otrzymaną karta w pięciu punktach. Wskazał, że obecnie nie ma żadnych powikłań przypominających te, które występowały podczas pracy w drukarni. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek. W pierwszej kolejności z przyjdzie zauważyć, iż Kodeks pracy w art. 235¹ stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje tym samym, jak zgodnie przyjęły organy sanitarne obydwu instancji, zachowanie dwóch wymogów: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 235² Kodeksu pracy). Innymi słowy choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest tylko i wyłącznie sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne a owe przewidywalne uszkodzenia zdrowia zostały ujęte w tzw. wykazie chorób zawodowych. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r., którego postanowienia weszły w życie w dniu 03 lipca 2009 r. i obowiązywały już w chwili wydania decyzji przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy. W rezultacie to według zapisów tego rozporządzenia należy oceniać postępowanie przedmiotowe postępowanie organów administracji wszczęte w roku 2008. Wskazuje na to § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., który stanowi, że z zastrzeżeniem postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem 03 września 2002 r., do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. W tym stanie rzeczy, nie można odmówić mocy dowodowej orzeczeniom lekarskim, wydanym na podstawie rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., które mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) utraciło moc z dniem 03 lipca 2009r., albowiem czynności dokonane w toku postępowań wszczętych przed dniem 03 lipca 2009 r. pozostają skuteczne, a określenie definicji choroby zawodowej zawarte w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. w całości bez wprowadzenia w nim zmian przejął art. 235¹ Kodeksu pracy. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Z materiałów zawartych w aktach administracyjnych sprawy wynika, że skarżący pracował w latach 1979 do 2006 w Zakładzie A w G. jako introligator przemysłowy i krajacz, gdzie był eksponowany na pył papieru, klej introligatorski, środek poślizgowy "Formasil". Wydaje się zatem, iż skarżący pracował w warunkach ekspozycji na czynniki szkodliwe. Pomimo to, zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy w uzasadnieniach swoich decyzji, wbrew nałożonemu na nie obowiązkowi nie dokonały wprost oceny, czy skarżący pracował (czy też nie) w warunkach narażenia na czynnik szkodliwy. Takich zapisów brak w treści decyzji obydwu instancji. I. C. był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr[...] ), gdzie lekarze specjaliści po analizie laryngologicznej dokumentacji lekarskiej, na podstawie wywiadu, badania lekarskiego oraz przeprowadzonych prób prowokacyjnych alergologicznych z alergenami środowiska pracy w obrębie dróg oddechowych nie rozpoznali u I. C. obrzękowego zapalenia krtani o podłożu alergicznym pochodzenia zawodowego wym. w poz. 13 wykazu chorób zawodowych rozp. R.M. z 30 lipca 2002 r. dot. chorób zawodowych. Następnie był badany w Szpitalu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (obserwacja kliniczna [...] gdzie wydano orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr[...], w którym również stwierdzono brak podstaw do rozpoznania zapalenia obrzękowego krtani o podłożu alergicznym pochodzenia zawodowego wym. w poz. 13 wykazu chorób zawodowych rozp. R.M. z dnia 30 lipca 2002 r. dot. chorób zawodowych, a to w oparciu o wywiad chorobowy, dane z dokumentacji medycznej, badanie laryngologiczne, ujemne testy alergologiczne zarówno z alergenami pospolitymi jak i z potencjalnymi alergenami środowiska pracy badanego wykonane podczas poprzednich pobytów w/w w Szpitalu IMPiZŚ w S. Należy wskazać, że już przed wydaniem decyzji przez organ I instancji skarżący złożył do organu obszerne pismo z dnia [...], gdzie wskazał na wady postępowania diagnostycznego m.in. na nie przestrzeganie norm Unii Europejskiej w badaniach specjalistycznych, nieścisłości występuje w karcie narażenia zawodowego, brak wykonania przez jednostkę diagnostyczną II szczebla niektórych testów alergicznych. W rzeczonym piśmie poruszył nadto szereg innych kwestii związanych z prowadzonym postępowaniem. Trzeba zauważyć, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy w ogóle nie odniosły się w swoich decyzjach - wbrew nałożonemu na nie ustawowemu obowiązkowi (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) - do argumentów wskazanego pisma. Nie sposób również nie zauważyć, że organ odwoławczy nie rozważył wszystkich argumentów odwołania. Jak już wyżej wskazano skarżący w jego treści podniósł, że nie wykonano u niego badań – testów alergicznych na azotan magnezu, kwas fosforowy, dichlorometan i ich homologi. Tymczasem wskazane środki były składnikami "Renalu" oraz "Repafixu 2000", które to produkty były używane przez odwołującego się podczas pracy. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do wspomnianych tu kwestii. W szczególności nie zlecił uzupełnienia dochodzenia epidemiologicznego o informacje, czy faktycznie skarżący podczas pracy zawodowej był narażony na działanie produktów o nazwach "Renal" oraz "Repafix 2000", jak również nie wypowiedział się co do kwestii ewentualnego wykonania testów alergicznych na azotan magnezu, kwas fosforowy, dichlorometan i ich homologi. Nadto skarżący wezwany pisemnie przez organ odwoławczy - w trybie art. 10 k.p.a. – w piśmie z dnia [...] zwrócił się do organu o wyjaśnienie, dlaczego w jego sprawie nie wykonano badań "prowokacji wziewnych z alergenami środowiska pracy oraz badań morfologicznych i biochemicznych płyny łzowego", a także wskazał, że w sprawie "nie było analizy przyczyny w związku z odwróceniem objawów po przerwaniu narażenia". W piśmie tym – wymieniając szereg badań testowych – zwrócił się także o wyjaśnienie, czy w trakcie badań prowadzonych w jego sprawie wykonano u niego wskazane w tym piśmie testy medyczne. Również do naprowadzonych tu wyżej kwestii organ odwoławczy nie odniósł się w jakikolwiek sposób zaskarżonej decyzji. Stąd też w pełni uprawniona jest konstatacja, że wspomnianych wyżej kwestii w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto z określonej w art.. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko bowiem postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady konieczne jest ścisłe przestrzeganie prawa zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania do żądań i twierdzeń stron. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, aby występujące w sprawie wątpliwości zostały wyjaśnione w sposób dostateczny. Poczynione rozważania uprawniają do sformułowania tezy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., albowiem nie podjęto niezbędnych kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzono w sposób należyty całego materiału dowodowego, co skutkować musiało naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 ostatnio powołanego aktu. Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W toku ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy organ odwoławczy uzupełni postępowanie epidemiologiczne we wskazanym powyżej kierunku, następnie podejmie wszystkie niezbędne kroki do wyjaśnienia wyżej opisanych kwestii wskazanych w kolejnych pismach skarżącego i dopiero w oparciu o tak skompletowany materiał dowodowy podejmie stosowną decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a..