IV SA/Gl 911/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 §1 i §2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. nie stwierdził u I.C. choroby zawodowej - alergiczny nieżyt nosa, wymienionej w pozycji 12 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że wyżej wymieniony podczas zatrudnienia w okresie od [...] do [...] w A w G. na stanowiskach introligatora przemysłowego i krajacza wykonywał prace polegające na krojeniu różnych gatunków papieru do druku, wymianie noży w krajarce i czynnościach pomocniczych przy transporcie papieru, będąc narażonym na czynniki szkodliwe w postaci pyłu papieru, kleju introligatorskiego i środka poślizgowego "formasil", a także pracując w kontakcie ze stosowanymi na sąsiednich stanowiskach pracy w tej samej hali farbami drukarskimi, naftą i preparatem hydrowash. Okoliczności sprawy nie uzasadniały jednak stwierdzenia choroby zawodowej, gdyż ta nie została zdiagnozowana przez właściwą jednostkę orzeczniczą, a mianowicie Szpital Instytutu Chorób Zawodowych i Zdrowia Środowiskowego w S., który w dniu [...] wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania omawianego schorzenia. W odwołaniu do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. I.C. oświadczył, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem zapadłym w pierwszej instancji oraz zakwestionował stanowisko wyrażone w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wywodząc, iż nie zostało ono oparte na dostatecznie dokładnych badaniach lekarskich. W tym miejscu odwołujący się podkreślił, że w treści wspomnianego orzeczenia nawiązano jedynie do jego pracy w kontakcie ze stosowanymi na sąsiednich stanowiskach farbami drukarskimi, naftą i substancją hydrowash. Całkowicie pominięto natomiast narażenie na renal i repafix 2000, które również były wówczas używane, zaś z wykazu badań ujętych w karcie wypisowej ze Szpitala tej placówki wynika jednoznacznie, że nie przeprowadzono testów alergicznych na związki chemiczne wchodzące w skład wskazanych wyżej substancji, to jest na azotan magnezu, kwas fosforowy, dichlorometan oraz ich homologi. Równocześnie I.C. zaakcentował, że lekarze specjaliści, u których się leczy (dermatolog, okulista i interniści) zdiagnozowali u niego wyraźną skłonność do alergii. Decyzją z dnia [...], nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy decyzję zapadłą w pierwszej instancji. Na wstępie podniósł, że w trakcie postępowania nastąpiła zmiana mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Z dniem 3 lipca 2009 r. weszło bowiem w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Zgodnie zaś z jego §11 ust. 1, do postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań (a zatem także wydane wobec strony orzeczenia lekarskie) pozostają skuteczne. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że do stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest orzeczenie przez kompetentną placówkę służby zdrowia istnienia występującego schorzenia jako choroby zakwalifikowanej do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych, a nadto wykazanie związku przyczynowego pomiędzy środowiskiem pracy i rozpoznaną chorobą, a mianowicie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał to schorzenie istniało w czasie i miejscu pracy, w związku z wykonywanym zawodem. Mając na względzie powyższe Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. przyznał, iż przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że I. C. w latach [...]-[...], kiedy pracował w A w G. jako introligator przemysłowy i krajacz był eksponowany na pył papieru, klej introligatorski, środek poślizgowy formasil i miał kontakt ze stosowanymi na sąsiednich stanowiskach pracy farbami drukarskimi, preparatem hydrowash i naftą. Podkreślił jednak, że lekarze specjaliści orzekających w sprawie placówek diagnostycznych pierwszego i drugiego szczebla, nie rozpoznali u wyżej wymienionego spornego schorzenia. Mianowicie, w orzeczeniu z dnia [...], nr [...] wydanym przez Poradnię Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. podano, że dane z wywiadu chorobowego, analiza narażenia zawodowego, badanie laryngologiczne oraz wyniki przeprowadzonych testów alergologicznych z alergenami pospolitymi jak również z alergenami charakterystycznymi dla stanowiska pracy nie daje podstaw do zdiagnozowania alergicznego nieżytu nosa pochodzenia zawodowego. Podobnie lekarze Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego (gdzie pracownik przebywał na obserwacji w Szpitalu w dniach od [...] do [...]), w orzeczeniu nr [...] wydanym w dniu [...] nie rozpoznali omawianej choroby zawodowej powołując się na wywiad chorobowy, dane z dokumentacji medycznej, badanie laryngologiczne a także na ujemne testy alergologiczne wykonane podczas poprzednich pobytów w tej placówce. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy podniósł, że okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia choroby zawodowej wymienionej w poz. 12 wykazu zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. Wywiódł bowiem, że wspomniane wyżej orzeczenia zachowują ważność pod rządami nowych przepisów, gdyż zakres badań i ich metodologia nie uległy zmianie. Równocześnie wskazał, iż orzeczenia te zostały oparte na specjalistycznych badaniach lekarskich i wydano je zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami diagnostycznymi, a w rezultacie brak jest podstaw do ich kwestionowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I.C. dał wyraz swemu niezadowoleniu z decyzji organu drugiej instancji wywodząc, że jest ona niezgodna z obowiązującym prawem. Skarżący powołał się na składane w toku postępowania administracyjnego pisma z dnia [...],[...] oraz [...], w których wskazywał na wiele zaniedbań i uchybień do jakich doszło w jego zakresie. W tym miejscu podniósł, że poza diagnozowaniem spornego schorzenia był również badany przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. pod kątem występowania u niego innej choroby zawodowej, to jest astmy. Choroba ta nie została jednak u niego stwierdzona, natomiast lekarz prowadzący skierował go na badania pod kątem alergicznego nieżytu nosa oraz krtani. W związku z powyższym otrzymał dwie karty narażenia zawodowego z zakładu pracy, pomiędzy którymi istniały jednak istotnie różnice w wielu kwestiach. Nadto strona podkreśliła, że charakter i przebieg występujących u niej objawów chorobowych wskazuje, jej zdaniem wyraźnie, że omawiana dolegliwość ma związek z pracą w narażeniu zawodowym. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powołał się na argumentację analogiczną do zawartej w uzasadnieniu swojej decyzji raz jeszcze podkreślając, że specjalistyczne badania lekarskie przeprowadzone przez kompetentne placówki orzecznicze jednoznacznie wykluczyły istnienie u skarżącego choroby zawodowej w postaci alergicznego nieżytu nosa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym nie może ona pozostać w obrocie prawnym. W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że z dniem 3 lipca 2009 r., czyli w toku postępowania, lecz przed wydaniem decyzji stanowiącej przedmiot skargi, nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Mianowicie, weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Z kolei poprzednie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), podobnie jak przepisy w oparciu, o które zostało ono wydane (to jest art. 237 §1 pkt 2 i 3 Kodeksu Pracy) uznano za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Orzeczenie w tym przedmiocie wydał Trybunał Konstytucyjny w dniu 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 23/07 - Dz. U. Nr 116, poz. 740). W świetle powyższego należy stwierdzić, że oba orzekające w sprawie organy prawidłowo powołały w podstawie prawnej swoich rozstrzygnięć przepisy nowego rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., Jak przy tym trafnie zwrócił uwagę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., stosownie do treści normy intertemporalnej zawartej w §11 ust. 1 cytowanego aktu wykonawczego, do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. W tym miejscu trzeba podnieść, że materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej, obowiązujące zarówno obecnie jak i w dacie orzekania przez organ odwoławczy wyznacza definicja sformułowana w art. 2351 Kodeksu pracy, zgodnie z którą za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zatem zachowanie dwóch wymogów: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do przywołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. oraz ustalenie związku przyczynowego pomiędzy jego wystąpieniem a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Należy zaakcentować, że istnienie tych przesłanek lub ich brak organ sanitarny jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do §8 ust. 1 przywołanego rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., podstawą wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest materiał dowodowy, a w szczególności ocena narażenia zawodowego oraz dane zawarte w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w §5 omawianego aktu. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ drugiej instancji powołał się na wnioski płynące z orzeczeń lekarskich wydanych przez Poradnię Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. (orzeczenie z dnia [...], nr [...]) oraz Szpitala Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...], nr [...]). W pierwszym z nich podano, że biorąc pod uwagę dane z wywiadu chorobowego, analizę narażenia zawodowego oraz wyniki przeprowadzonych testów alergologicznych z alergenami pospolitymi jak i specyficznymi dla stanowiska pracy (w tym również z preparatami dostarczonymi przez zakład pracy), które wypadły ujemnie, brak jest podstaw do rozpoznania alergicznego nieżytu nosa pochodzenia zawodowego. Podobnie w drugim z nich ustalono, że stwierdzone u skarżącego zmiany nie upoważniają do rozpoznania omawianej choroby zawodowej. Powołano się bowiem na badania laryngologiczne, w tym lupenfaryngoskopowe krtani, rtg zatok oraz wymazy nosa i gardła, w wyniku których stwierdzono występowanie cech prostego nieżytu błony śluzowej nosa, gardła i krtani. Dodano przy tym, że ze względu na wykonane dwukrotnie podczas pobytu pacjenta w tej placówce w latach 2006 i 2008 testy alergiczne z alergenami pospolitymi (w wyniku których uzyskano słabododatnie odczyny na owoce cytrusowe, poliwakcynę, balsam peruwiański i proderminę) oraz specyficznymi dla środowiska pracy - które były ujemne, odstąpiono od ich powtarzania w trakcie ponownej hospitalizacji. Równocześnie nie sposób jednak tracić z pola widzenia, że już w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji skarżący podnosił liczne zarzuty dotyczące nieprawidłowości, do jakich miało dojść w zakresie procedury diagnostycznej, w tym na niezgodność przeprowadzonych badań z normami Unii Europejskiej. Wskazał także na nieścisłości występujące w karcie narażenia zawodowego oraz zwrócił uwagę na niewykonanie testów alergicznych na niektóre substancje występujące w środowisku jego pracy jak również na fakt, iż badania, w oparciu o które wydano orzeczenia lekarskie, przeprowadzone były w kilka lat po ustaniu narażenia zawodowego. Wszystkie wspomniane wyżej kwestie podniesione zostały przezeń w piśmie datowanym na [...], które złożył do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. w dniu [...] (vide: karta nr 36 akt administracyjnych) i na którego treść kilkakrotnie powoływał się przed organami obydwu instancji w okresie późniejszym. Nadto w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji I.C. wskazywał na zaniechanie wykonania u niego testów alergicznych na azotan magnezu, kwas fosforowy, dichlorometan i ich homologi, które stanowią składniki substancji o nazwach "renal" i "repafix 2000", stosowanych na stanowiskach sąsiadujących z jego stanowiskiem pracy. Wszystkie wymienione wyżej wywody nie zostały w żaden sposób skomentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. motywując swe rozstrzygnięcie ograniczył się bowiem w zasadzie wyłącznie do konkluzji, że skoro lekarze orzecznicy obu kompetentnych placówek medycznych wykluczyli istnienie spornej choroby zawodowej, to brak jest podstaw do jej stwierdzenia. Nie odniósł się natomiast do żadnego z podnoszonych przez stronę zarzutów i nie podjął z nimi jakiejkolwiek polemiki. Trzeba dodać, że I.C. korzystając z uprawnienia przysługującego mu na mocy art. 10 K.p.a. zażądał wyjaśnienia, dlaczego nie miał wykonanych prowokacji wziewnych z alergenami środowiska pracy oraz badań morfologicznych i biochemicznych popłuczyn nosowych i płynu łzowego, a także wskazał, iż nie przeprowadzono analizy "odwrócenia objawów po przerwaniu narażenia". Nadto wymienił cały szereg testów alergicznych zwracając się z zapytaniem, czy w toku diagnostyki zostały one na nim wykonane (vide: pismo z dnia [...] stanowiące kartę nr 45 akt administracyjnych). Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. nie udzielił żadnej odpowiedzi na tak postawione pytania i również w tym zakresie w ogóle nie ustosunkował się do argumentacji strony. W świetle powyższego Sąd uznał, iż decyzja stanowiąca przedmiot skargi wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba bowiem zaakcentować, że w myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i obowiązane są do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei drugie uregulowanie obliguje je do tego, aby w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Skoro zatem Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. nie odniósł się w żaden sposób do poważnych zarzutów strony i nie wyjaśnił licznych wątpliwości, które były przez nią w toku postępowania sygnalizowane, to nie sposób uznać, aby spełnił on wymogi sformułowane w przywołanych unormowaniach procesowych. Co więcej, trzeba stwierdzić, że uchybienia do jakich doszło w postępowaniu kolidują również z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do Państwa wynikającą z art. 8 K.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko bowiem taki sposób procedowania i podejmowania rozstrzygnięć może wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet w sytuacji, gdy postępowanie kończy się wydaniem aktu nie uwzględniającego ich żądań. Realizacja tej zasady wymaga ścisłego przestrzegania prawa zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym rzeczowego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron. Dlatego w toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy uzupełni postępowanie epidemiologiczne uwzględniając wskazania wynikające z niniejszego wyroku, a następnie podejmie wszystkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia wyżej opisanych kwestii wskazanych w kolejnych pismach skarżącego. W tym zakresie niezbędne będzie przede wszystkim ustalenie, czy podczas pracy zawodowej I.C. rzeczywiście był narażony na działanie produktów o nazwach "renal" oraz "repafix 2000", wyjaśnienie kwestii ewentualnego wykonania testów alergicznych na wchodzące w skład tych środków substancje, to jest: azotan magnezu, kwas fosforowy, dichlorometan i ich homologi a także ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów stawianych przez stronę oraz do zgłaszanych przez nią wątpliwości. Dopiero wówczas będzie bowiem możliwe wydanie prawidłowej decyzji administracyjnej i uzasadnienie jej w sposób zgodny z art. 107 § 3 K.p.a. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Równocześnie z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd odstąpił od orzekania o jego wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a. Decyzją tą utrzymano bowiem rozstrzygnięcie nie stwierdzające u skarżącego choroby zawodowej, a tym samym nie podlega ona wykonaniu