IV SA/Gl 913/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi L.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]. Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z dnia [...] odmówił L.N. umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami na dziecko N.K. w kwocie [...] zł.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał miedzy innymi, że w przypadku strony nie nastąpiła sytuacja będąca podstawą do umorzenia w/w należności. Podniósł, że w dniu [...] strona zwróciła się z wnioskiem o umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nadmienił, że z akt sprawy wynika, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a źródłem utrzymania strony są świadczenia wypłacone z MOPS w K. w postaci zasiłku stałego w kwocie [...] zł. miesięcznie oraz zasiłku okresowego w kwocie [...] zł. miesięcznie. Zdaniem organu - strona legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, iż może podjąć zatrudnienie w warunkach pracy chronionej i zacząć spłacać kwotę zobowiązania z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego oraz pokryć chociaż w części zasądzone wyrokiem sądu alimenty na rzecz córki. Organ zaznaczył, że wypłata przez Państwo świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz zasądzonych alimentów, nie zwalnia strony z jej zobowiązań. Strona powinna mieć świadomość że zadłużenie będzie wzrastać i liczyć się z koniecznością zapłaty tych należności. Od tej decyzji odwołanie wniósł L.N. wskazując na swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Strona wskazała, iż jest osobą korzystającą z pomocy społecznej, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem do pracy w warunkach pracy chronionej, jednakże z uwagi na wiek ([...] lat) nie udało się do tej pory uzyskać odpowiedniego zatrudnienia. Zdaniem strony nie jest w stanie i w przyszłości także nie będzie miała możliwości spłaty powstałego zobowiązania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu w pierwszej kolejności organ powtórzył ustalenia organu I instancji. Wskazał, że w trakcie rozpatrywania wniosku o umorzenie zobowiązań strony z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] zł., pismem z dnia [...] organ pierwszej instancji wezwał L.N. do stawienia się w MOPS w K. celem przeprowadzenia analizy budżetu rodziny. W wyniku tego, w dniu [...] pracownik MOPS w K. przeprowadził z czynnym udziałem L.N. analizę budżetu rodziny strony. Następnie organ wymienił zapadłe w sprawie strony decyzje zobowiązujące stronę do spłaty należności alimentacyjnych. Podniósł, że: decyzją Nr [...] z dnia [...] organ pierwszej instancji zobowiązał L.N. do spłaty należności z tytułu otrzymanych przez N.K. świadczeń z funduszu alimentacyjnego z decyzji Nr [...] z dnia [...] w wysokości [...] zł.. ; decyzją Nr [...] z dnia [...] organ pierwszej instancji zobowiązał L.N. do spłaty należności z tytułu otrzymanych przez N.K. świadczeń z funduszu alimentacyjnego z decyzji Nr [...] z dnia [...] w wysokości [...] zł.; decyzją Nr [...] z dnia [...] organ pierwszej instancji zobowiązał L.N. do spłaty należności z tytułu otrzymanych przez N.K. świadczeń z funduszu alimentacyjnego z decyzji Nr [...] z dnia [...] w wysokości [...] zł.; decyzją Nr [...] z dnia [...] organ pierwszej instancji zobowiązał Pana L.N. do spłaty należności z tytułu otrzymanych przez N.K. świadczeń z funduszu alimentacyjnego z decyzji Nr [...] z dnia [...] w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Podniesiono, iż mając na względzie zapis art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stwierdzić należy, iż ustawodawca do uznania administracyjnego organu pozostawił rozstrzygnięcie, czy umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, przy uwzględnieniu sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika. Uznanie administracyjne rozumiane jest w teorii jako "przewidziana przez prawo możliwość wyboru rozstrzygnięcia prawnego przez organ administracji". Upoważnienie do uznania zawiera się najczęściej w zwrocie "może" zawartym w przepisie. Ustawa nie precyzuje kiedy zachodzą podstawy do umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego jedynie wskazuje, iż organ właściwy wierzyciela musi uwzględnić w tym przypadku sytuację dochodową i rodzinną dłużnika alimentacyjnego. Z pewnością organ będzie mógł zastosować przepis art. 30 ust. 2 cyt. ustawy w odniesieniu do wnioskodawcy, którego sytuację dochodową i rodzinną można uznać za wyjątkową daleko odbiegającą od tzw. normy. W tej mierze zauważono, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdził, że w przypadku strony nie nastąpiła sytuacja będąca podstawą do umorzenia w/w należności, zaś Kolegium po analizie akt sprawy podzielio stanowisko organu pierwszej instancji i stwierdziło, iż zaskarżona decyzja podjęta została w ramach uznania administracyjnego i nie stwierdzono naruszenia granic tego uznania. Kolegium podkreśliło, że z akt sprawy wynika, iż aktualnie sytuacja materialna strony jest trudna i uniemożliwia spłatę powstałego zobowiązania, jednakże strona może podjąć zatrudnienie w warunkach pracy chronionej. Tym samym aktualnie nie można wykluczyć, iż w przyszłości nie ulegnie poprawie sytuacja materialna strony i zaistnieje możliwość spłaty przez stronę przedmiotowego długu. Tym samym – zdaniem organu odwoławczego - nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku strony o umorzenie przedmiotowego zadłużenia, natomiast strona może ubiegać się o odroczenie terminu płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący L.N. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 30 ust.2 ustawy z dnia 07 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez nieuwzględnienie całokształtu sytuacji rodzinnej i majątkowej oraz uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie zadłużenia względem funduszu alimentacyjnego oraz przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, a przez to naruszenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela. Strona zwróciła uwagę, iż działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jakiejkolwiek dowolności. Wręcz przeciwnie - działanie organu doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Skarżący wskazał na wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2011 r. (II SA/Łd 1048/10), gdzie stwierdzono iż: "Ustawodawca formułując przesłanki art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. nie wskazał, jakiego czasookresu ma dotyczyć analiza sytuacji dochodowej i rodzinnej. Oznacza to, iż kierując się ogólnymi zasadami postępowania organ obowiązany jest uwzględnić i przeanalizować stan bieżący, aktualny". Mając to na uwadze skarżący stwierdził, że organ podejmując decyzję powinien opierać się na obecnym stanie faktycznym wynikającym z zebranych dokumentów, a nie na przyszłym. Nadmienił, iż w jego przypadku, wielokrotnie podnosił, iż obecna sytuacja życiowa, nie pozwala mu na jakąkolwiek spłatę istniejącego zadłużenia. Jak wynika to z dokumentów, które przedstawił w postępowaniu, jest osobą która utrzymuje się jedynie z zasiłku w wysokości [...] złotych, który z trudem wystarcza mi na zapewnienie podstawowych potrzeb życiowych. Nadto, z racji częściowej niepełnosprawności oraz wieku ([...] lat), przy obecnej sytuacji na rynku pracy, znalezienie zatrudnienia pozwalającego mi na spłatę istniejącego zadłużenia, na które wskazuje organ odwoławczy, wydaje się być mało realne. W ten sposób jego zadłużenie, będzie jedynie narastać poprzez doliczane odsetki ustawowe, co przy bezskuteczności postępowania egzekucyjnego zaprzecza logice prowadzenia takiego działania. W opinii skarżącego, w przedmiotowej sytuacji, organ administracyjny powinien uwzględnić słuszny interes podmiotu i w oparciu o dostępny materiał dowodowy orzec zgodnie z treścią wniosku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1794/10 (opublikowany w bazie orzeczeń LEX nr 1082675), w którym Sąd podkreślił charakter zobowiązań alimentacyjnych, które w przypadku rodziców w stosunku do ich dzieci mają charakter obligatoryjny, a zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego (lub świadczeń z nim związanych) mają charakter wyjątkowy i powinny być interpretowane w sposób ścisły a nie rozszerzający. Umorzenie powinno mieć więc miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stan taki powinien być jednak efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu. Tym samym w ocenie Kolegium okolicznością taką nie było pozostawanie bez pracy przez dłużnika alimentacyjnego, w sytuacji, gdy z akt sprawy wynikało, iż może podjąć zatrudnienie w warunkach pracy chronionej. Jak wskazał NSA w Warszawie w/w wyroku "za wyjątkową nie może być bowiem uznana sytuacja będąca efektem działań podmiotu zobowiązanego do alimentacji". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wychodząc z przywołanych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, iż organ administracji wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów prawa w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, które to ustalenie obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie był art. 30 ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.), a w szczególności ust. 2 art. 30 tej ustawy. Stosownie do jego treści organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Przywołana norma prawna nie pozostawia wątpliwości, iż decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 2 w/wym. ustawy zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę w treści tych przepisów sformułowanie: "organ....może umorzyć...". Oznacza to sytuację, w której właściwy organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, z jednej strony może bowiem umorzyć należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, z drugiej zaś może odmówić zastosowania tego rodzaju ulgi. Istotne jest, iż działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jakiejkolwiek dowolności. Wręcz przeciwnie - działanie organu doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Innymi słowy przesłanką zastosowania ulgi w postaci umorzenia powyższych należności jest każdorazowo ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego i ocena tej sytuacji. Wspomniane tzw. uznanie administracyjne, oznacza , że organ ją podejmujący ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy, przy czym oczywistym przy tym jest, że rozstrzygnięcie to winno zapaść po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja winna być wyczerpująco uzasadniona. Decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania, gdyż powinny wskazywać dlaczego to, a nie inne rozwiązanie zostało wybrane. W tej mierze wskazać należy, że analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do uprawnionego wniosku, że uzasadnienia decyzji organu obu instancji nie spełniają wymogów zawartych wart. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organy te nie dokonały pełnej i wszechstronnej oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego. W szczególności organ ten nie rozważył czy odmowa umorzenia wyżej wymienionych należności nie doprowadzi do nieodwracalnych strat dla wnioskodawcy i biorąc pod uwagę konkretną bardzo trudną sytuację skarżącego (wyżej opisaną) nie spowoduje zagrożenia dla możliwości dalszej jego egzystencji, albo uniemożliwi mu zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych, w tym także wynikających z potrzeby zapewnienia pożywienia, odzieży i obuwia. Jak wynika bowiem z ustaleń organu I instancji jedynymi dochodami skarżącego są świadczenia uzyskiwane z pomocy społecznej – zasiłek stały w kwocie [...] zł. oraz zasiłek okresowy w kwocie [...] zł. miesięcznie. Z analizy wydatków skarżącego (k.27 akt administracyjnych) wynika, że całość tej kwoty ([...] zł.) przeznaczana jest na najniezbędniejsze potrzeby życiowe skarżącego. Skarżący od początku postępowania konsekwentnie twierdzi, że chciałby podjąć stosowne dla niego zatrudnienie i czynił o to bezskuteczne starania. Organy obu instancji – mimo, że były do tego zobowiązane - w ogóle nie zweryfikowały tej kwestii, a arbitralnie stwierdziły, że strona może podjąć zatrudnienie w warunkach pracy chronionej. Następnie z tego wysnuły wniosek, że aktualnie nie można wykluczyć, iż w przyszłości nie ulegnie poprawie sytuacja materialna strony i zaistnieje możliwość spłaty przez stronę przedmiotowego długu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie może podzielić takiego stanowiska organu. Pokreślić trzeba, iż organ powinien był dogłębnie przeanalizować aktualną sytuację dochodową i rodzinną skarżącego. Oznacza to, iż argumentem przemawiającym za odmową umorzenia nie może być ustalenie, iż być może w przyszłości skarżący znajdzie zatrudnienie. Stąd też cała argumentacja organów zasadza się na zdarzeniach potencjalnych, przyszłych. Organy nie ustosunkował się do bieżącej, aktualnej sytuacji dochodowej i rodzinnej strony, a przecież to właśnie winny był poczynić, mając do dyspozycji zgromadzony materiał dowodowy. Innymi słowy - wywody organów pozostają w sferze przyszłych, ewentualnych zdarzeń, które niekoniecznie dojdą do skutku. Ustawodawca formułując przesłanki art. 30 ust. 2 powoływanej ustawy nie wskazał, jakiego czasookresu ma dotyczyć analiza sytuacji dochodowej i rodzinnej, co oznacza, iż kierując się ogólnymi zasadami postępowania organ obowiązany był uwzględnić i przeanalizować stan bieżący, aktualny. Godzi się tu wskazać na stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 371/11 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA), gdzie wskazano wprost, że "ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia w całości lub w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami powinno być dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności". Stąd też – nie znajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym - przewidywania organów co do przyszłej możliwości zarobkowania przez stronę, nie mogą zatem stanowić podstawy orzekania w zakresie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Z tych też względów Sąd wyeliminował z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji. Nie przesądzając jednocześnie wyników ponownie prowadzonego postępowania wskazać godzi się, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy o umorzenie należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych powinien ustalić szczegółowo stan faktyczny i okoliczności sprawy (w tym w zakresie starań skarżącego o podjęcie stosownego dla niego zatrudnienia), a następnie dokonać ich oceny zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy dążąc do właściwego, zgodnego z prawem załatwienia sprawy, przy dochowaniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, powinny zatem podjąć wszelkie czynności, w tym przeprowadzić m.in. dowody, o których stanowi art. 75 § 1 k.p.a., które pozwoliłyby na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.