IV SA/Gl 914/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant specjalista Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Bielsku - Białej na uchwałę Rady Gminy Buczkowice z dnia 13 kwietnia 2005 r. nr XXXI/236/05 w przedmiocie regulaminu określającego warunki, tryb i formy udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, w zakresie obejmującym § 4 ust. 2 i 3 załącznika do tej uchwały, w części, w której przepisy te uzależniają udzielenie stypendium szkolnego od przedłożenia faktur lub rachunków oraz § 5 ust. 1 tego załącznika, w części, w której definiuje on pojęcie zdarzenia losowego, 2) określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wymienionym w pkt 1 niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Gminy Buczkowice w dniu 13 kwietnia 2005 r. podjęła uchwałę nr XXXI/236/05 w sprawie regulaminu określającego warunki, tryb i formy udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Buczkowice. Regulamin ten stanowił załącznik do powyższej uchwały. W podstawie prawnej niniejszego aktu powołane zostały przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), W dniu 7 września 2012 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przywołaną uchwałę zarzucając jej: - rażące naruszenie art. 90f ust. 1 w związku z art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 75 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie w §4 ust. 2 i 3 Regulaminu, że refundacja kosztów stypendium szkolnego w formie rzeczowej określonej w §2 ust. 1 pkt 3 oraz w ust. 2, poniesionych przez ucznia nastąpi po przedłożeniu przez niego oryginałów faktur lub rachunków, mimo braku po stronie rady gminy upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy K.p.a. i wprowadzających zamknięty katalog środków dowodowych, - rażące naruszenie art. 90f pkt 4 w związku z art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez zdefiniowanie w §5 ust. 1 Regulaminu, pojęcia "zdarzenie losowe" i tym samym zawężenie kręgu osób uprawnionych na podstawie wskazanej ustawy do otrzymania pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Mając powyższe na względzie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności §4 ust. 2 i 3 oraz §5 ust. 1 Regulaminu. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zaskarżona uchwała ma charakter normatywnego aktu wykonawczego i należy do kategorii aktów prawa miejscowego, a w konsekwencji powinna spełniać wymogi ustanowione dla tej kategorii wynikające z art. 94 Konstytucji RP. Zaakcentowano przy tym, że upoważnienie rady gminy do uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy wynika z art. 90f ustawy o systemie oświaty, w myśl którego w regulaminie tym określa się: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. W tym miejscy skarżący Prokurator wywiódł, że stosownie do treści art. 90n ustawy o systemie oświaty, w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, do których ustawa zalicza stypendium szkolne oraz zasiłek szkolny, wydaje się decyzje administracyjne. Konsekwencją tej zasady jest zatem brak możliwości uzależnienia przyznania wspomnianych świadczeń od przedłożenia wyłącznie wskazanych w uchwale dokumentów tworzących zamknięty katalog środków dowodowych, a mianowicie faktur i rachunków. Dokument w postaci faktury bądź rachunku jest bowiem tylko jednym ze środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, który w art. 75 §1 określa wyraźnie, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że system środków dowodowych jest otwarty zaś jego ograniczenie było niedopuszczalne. W dalszej części skargi Prokurator wskazał, iż w świetle art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty, uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego może być przyznany zasiłek szkolny. Ustawodawca nie sformułował przy tym definicji pojęcia "zdarzenie losowe", a zatem definiowanie tego zwrotu w akcie rangi podustawowej - co nastąpiło w §5 ust. 1 Regulaminu nie może zostać uznane za prawidłowe. Przepis rangi ustawowej nie przyznał bowiem radzie gminy prawa do ustalania zakresu pojęć użytych w ustawach, zaś ocena, czy w danym przypadku mamy do czynienia ze zdarzeniem losowym jest elementem procesu stosowania, a nie stanowienia prawa i należy do organu wykonawczego gminy. Skarżący Prokurator powołał się na stanowisko wyrażone w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zgodnie z którym konkluzja taka wynika także z §149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908), stanowiącego, iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Buczkowice wniósł o jej oddalenie wywodząc, iż kwestionowane postanowienia uchwały z dnia 13 kwietnia 2005 r. nie naruszają obowiązującego prawa. Podkreślił bowiem, że w §4 ust. 2 i 3 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały nie ustalono "własnych" zasad postępowania administracyjnego, ani też nie ograniczono zakresu normy wyrażonej w art. 75 K.p.a., lecz jedynie wskazano dowód, który jest najbardziej adekwatny do przedmiotu sprawy. Faktura bądź rachunek to bowiem w postępowaniu o przyznanie pomocy materialnej dla uczniów przewidzianej w ustawie o systemie oświaty niewątpliwie najprostszy dowód pozwalający niezwłocznie załatwić sprawę. Trudno natomiast byłoby w tego rodzaju postępowaniach korzystać z innych środków dowodowych, takich jak np. zeznania świadków, skoro celem jest tu wykazanie poniesionych wydatków. W tym kontekście organ samorządowy wywiódł, iż zarzut jakoby wspomniane wyżej uregulowania w sposób nieuprawniony modyfikowały procedurę administracyjną jest zbyt daleko idący. Wspomniane przepisy Regulaminu należy bowiem interpretować z uwzględnieniem art. 70 ust. 4 Konstytucji RP zobowiązującego organy władzy publicznej do zapewnienia obywatelom równego i powszechnego dostępu do wykształcenia, w tym do tworzenia i wspierania indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej. Wójt Gminy Buczkowice dodał, iż zaskarżona uchwała była trzykrotnie zmieniana mocą uchwał podejmowanych kolejno w dniach: 28 czerwca 2006 r., 18 października 2006 r. oraz 29 września 2010 r. Równocześnie organ samorządowy podzielił argumentację skarżącego co do §5 ust. 1 Regulaminu i wniósł o uchylenie tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w świetle §2 wspomnianego przepisu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie przy tym do treści art. 3 §2 pkt 5 i 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej p.p.s.a., wspomniana kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, a także ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z brzmienia art. 147 p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w jej art. 3 §2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem takim jest wprawdzie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - poprzednio obowiązywał tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), który określa, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Trzeba jednak podkreślić, że wyłączenie to nie dotyczy sytuacji gdy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - uchwała jest aktem prawa miejscowego. W tym kontekście uznano, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem kwestionowane przez Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej unormowania zaskarżonego aktu naruszają obowiązujące prawo. Kwestie dotyczące pomocy materialnej dla uczniów uregulowane zostały w Rozdziale 8a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 90c ust. 1 i 2 przywołanej regulacji, pomoc ta ma charakter socjalny albo motywacyjny. Pomoc materialna o charakterze socjalnym - której dotyczy zaskarżona uchwała - udzielana jest w dwóch formach, jakimi są stypendium szkolne oraz zasiłek szkolny. Jak wynika z art. 90d ust.1 cytowanej ustawy, stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12. Zasiłek szkolny natomiast może być przyznany uczniowi znajdującemu się w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego (art. 90e ustawy z dnia 7 września 1991 r.). W artykule 90f ustawy o systemie oświaty ustawodawca upoważnił radę gminy do uchwalenia regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów szkół zamieszkałych na terenie gminy oraz określenia w tym regulaminie w szczególności: po pierwsze - sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust.1, po drugie - form, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy, po trzecie - trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego, oraz po czwarte - trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Nie budzi wątpliwości, że przywołany art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. zawiera delegację dla organu gminy do wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, a zatem - w świetle art. 7 ustawy zasadniczej, formułującego zasadę praworządności - uchwalając ten regulamin, rada gminy nie może wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani stanowić norm sprzecznych z ustawą. Realizacja ustawowej normy kompetencyjnej nie może prowadzić do naruszenia innych przepisów prawa, w tym przepisów szczególnych regulujących materię objętą uchwałą. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie przepisami takimi są między innymi unormowania proceduralne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro bowiem z treści art. 90n ustawy o systemie oświaty, wynika, że w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne, to jest jednoznaczne, że postępowanie w takich sprawach toczy się na podstawie przepisów tego Kodeksu. W konsekwencji za trafny należy uznać pogląd, że zasady procesowe wynikające z K.p.a. powinny zostać uwzględnione także przez radę gminy przy wydawaniu dotyczących tej materii przepisów prawa miejscowego, o których mowa w art. 90f wspomnianej ustawy. Jedną z tych zasad jest reguła wyrażona w art. 75 K.p.a., zgodnie z którym, jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tymczasem, Rada Gminy Buczkowice określając w §4 ust. 2 i 3 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, ograniczyła zakres zastosowania powyższego uregulowania. Określiła bowiem, że stypendium szkolne udzielane jest na podstawie "oryginałów faktur lub rachunków" przedstawionych przez ucznia - ust. 2 oraz "faktur lub rachunków wystawionych imiennie na ucznia lub rodzica ucznia (opiekuna prawnego)" - ust. 3 i - co warto podkreślić - nie użyła sformułowania "w szczególności", ani też innego zwrotu mogącego wskazywać, że dopuszczalne są także inne dokumenty, czy pozostałe dowody. Tym samym, ustanowiła regułę, zgodnie z którą wyłącznym środkiem dowodowym potwierdzającym koszty podlegające finansowaniu w ramach tego świadczenia są faktury oraz rachunki i tylko przedstawienie takich dokumentów warunkuje przyznanie stypendium. W tym stanie rzeczy, należy przychylić się do stanowiska skarżącego Prokuratora, iż przywołane wyżej, kwestionowane w skardze, postanowienia uchwały kolidują z obowiązującym prawem, albowiem wykraczają poza zakres delegacji ustawowej wyrażonej w art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r., wprowadzając niedopuszczalną modyfikację w zakresie postępowania dowodowego, sprzeczną z art. 75 K.p.a. (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 83/13 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z przepisów ustawy o systemie oświaty wynika, że celem stypendium szkolnego jest wsparcie w finansowaniu edukacji uprawnionego ucznia, w tym poprzez pokrycie kosztów, jakie się z tą edukacją wiążą. Należy zatem przyznać, że faktury VAT czy rachunki są najbardziej miarodajnym, czy - jak podnosił Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę - adekwatnym - dowodem potwierdzającym koszty (czyli zobowiązania pieniężne), które mają podlegać finansowaniu w drodze tego świadczenia. Argumentacja taka, choć zasadniczo można ją uznać za logiczną, nie uzasadnia jednak ustalenia zamkniętego katalogu środków dowodowych w sprzeczności z zasadą wynikającą z art. 75 K.p.a. Dodatkowo warto zwrócić uwagę, że rozumowanie, zgodnie z którym koszty mające być finansowane w ramach stypendium, muszą zostać potwierdzone tylko fakturą lub rachunkiem, nie jest wolne od luk, o czym świadczą choćby dwa poniższe przykłady. Mianowicie, po pierwsze - nie jest jasne, dlaczego organ stanowiący gminy dopuścił jako dowód "rachunki", natomiast nie umożliwił osobom ubiegającym się o stypendium udowodnienia kosztów paragonami fiskalnymi, które z mocy odpowiednich przepisów prawa stanowią funkcjonujący w obrocie gospodarczym dokument potwierdzający nabycie określonych towarów i usług (jak np. zakup biletu za przejazd lub podręczników). Po drugie zaś - skoro stypendium służyć ma między innymi finansowaniu kosztów zakwaterowania ucznia poza miejscem zamieszkania (§2 ust. 2 pkt 1 Regulaminu), to należało uwzględnić okoliczność, iż zakwaterowanie takie może przecież przybrać formę najmu lokalu czy pokoju (tzw. stancja) od osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej, a co za tym idzie, nie jest uprawniona do wystawiania faktur VAT ani rachunków (najem okazjonalny). W takiej sytuacji, odpowiednim dowodem byłaby zatem nie faktura czy rachunek (gdyż uczeń nie mógłby ich uzyskać), lecz inny dokument, jak np. umowa najmu, dowód wpłaty czynszu na rachunek wynajmującego, albo wystawione przez wynajmującego pokwitowanie lub oświadczenie potwierdzające wysokość należności z tego tytułu. W świetle powyższego, zawężenie kręgu dowodów potwierdzających wydatki, na pokrycie których przeznaczone jest stypendium, do "faktur i rachunków" nie może być uznane za prawidłowe. Zdaniem Sądu trafny jest również podnoszony przez Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej zarzut naruszenia art. 90f pkt 4 w związku z art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez zdefiniowanie w §5 ust. 1 Regulaminu pojęcia "zdarzenie losowe". Warto odnotować, że słuszność tego zarzutu uznał także sam Wójt Gminy Buczkowice w odpowiedzi na skargę. Przywołany art. 90e ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. określa, że zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego. Ustawodawca nie wskazał, jak zwrot ten powinien być rozumiany i - co trzeba zaakcentować - nie upoważnił gminy do jego doprecyzowania, a jedynie do określenia "trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego". Także więc w tym przypadku Rada Gminy Buczkowice przekroczyła granice swoich kompetencji wyznaczonych normą delegacyjną zawartą w art. 90f ustawy o systemie oświaty. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem pogląd wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 745/09 oraz z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 749/09, jak również w wyroku tutejszego Sądu z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 893/12 (wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zgodnie z którym upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego należy rozumieć jako pozwalające na zróżnicowanie trybu i sposobu udzielania zasiłków w zależności od charakteru niektórych, szczególnych zdarzeń losowych. W żadnym razie natomiast gmina nie może określać katalogu zamkniętego tych zdarzeń, gdyż z woli ustawodawcy pojęcie to ma charakter niedookreślony - obejmując dzięki temu możliwie szeroki wachlarz sytuacji faktycznych. Stąd, jak trafnie wskazał skarżący Prokurator, rada gminy nie może definiować tego pojęcia, jak też nie może kształtować trybu i sposobu udzielania zasiłku w sposób, który ograniczyłby możliwość pozyskania pomocy przez jakiegokolwiek ucznia dotkniętego zdarzeniem losowym w znaczeniu ustawowym. W świetle powyższego, nie sposób uznać za prawidłową normę zawartą w §5 ust. 1 Regulaminu, gdzie określono, iż zasiłek szkolny przyznaje Wójt (...) uwzględniając indywidualną sytuację materialną i losową ucznia, słuchacza, "jaka wystąpiła z powodu zdarzenia losowego takiego jak: całkowita lub częściowa utrata przez rodzinę ucznia, słuchacza mienia wskutek powodzi, pożaru bądź innej klęski żywiołowej oraz śmierć rodzica lub opiekuna prawnego ucznia, słuchacza". Nie budzi przy tym wątpliwości, że organ gminy zdefiniował tu pojęcie "zdarzenie losowe" formułując zamknięty katalog zdarzeń, o czym świadczy zwrot "z powodu zdarzenia losowego takiego jak:", nie zaś "w szczególności", " na przykład", "między innymi", czy innego wyrażenia wskazującego na przykładowy charakter tego wyszczególnienia. Oznacza to, że w cytowanym wyżej przepisie "Regulaminu", Rada Gminy Buczkowice wykraczając poza zakres upoważnienia ustawowego, nadała pojęciu "zdarzenie losowe" normatywnego znaczenia, do czego nie była uprawniona. Mając na względzie zaprezentowane wyżej okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zakresie obejmującym zaskarżone przepisy "Regulaminu" narusza w sposób istotny przepisy prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej tych postanowień. Pozostaje przy tym bez znaczenia, że zaskarżony akt był trzykrotnie zmieniany stosownymi uchwałami Rady Gminy Buczkowice podejmowanymi odpowiednio 28 czerwca 2006 r., 18 października 2006 r. oraz 29 września 2010 r. Żadna ze zmian wprowadzonych na mocy tych uchwał nie dotyczy bowiem §4 ust. 2 i 3 "Regulaminu", z kolei §5 ust. 1 został wprawdzie znowelizowany na mocy pierwszej z nich, jednak zmiana ta polegała jedynie na poszerzeniu katalogu okoliczności stanowiących "zdarzenie losowe" o "ciężką lub długotrwałą chorobę ucznia (słuchacza)", a tym samym w żadnej mierze nie spowodowała, aby dotyczące tego przepisu zarzuty straciły aktualność. Zważywszy powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji działając na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. O wykonaniu zaskarżonego aktu rozstrzygnięto na podstawie art. 152 p.p.s.a.