IV SA/Gl 916/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek protokolant: st. ref. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2006 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S., po rozpatrzeniu wniosku strony, orzekł o odmowie przyznania K. K. prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. W podstawie prawnej przedmiotowej decyzji podał art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 213, poz. 2162). W uzasadnieniu, przywołując treść powołanej ustawy wskazał, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że strona nie spełnia warunków do przyznania jej wnioskowanych świadczeń, bowiem zasiłek rodzinny przysługuje wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza 504 zł., a w przypadku strony dochód ten jest wyższy a mianowicie [...] zł. W odwołaniu strona wyraziła niezadowolenie z otrzymanej decyzji. Potwierdzając, iż w 2002 r. dochód na członka w jej rodzinie wynosił [...] zł, podkreśliła, że od [...] 2005 r. przebywa na urlopie wychowawczym wskutek czego dochody jej rodziny znacznie się zmniejszyły. Dodała, że utrzymanie rodziny z jednej pensji męża, jest bardzo trudne, tym bardziej, że starsza córka rozpoczynając szkołę, wymaga dodatkowego zabezpieczenia finansowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka a przysługuje osobom, jeżeli dochód ich rodziny w 2002 r. w przeliczeniu na jedną osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. miesięcznie. Natomiast utratę dochodu należy badać tylko i wyłącznie w przypadku, gdy chodzi o utratę źródła dochodu mającego charakter samodzielny i trwały. Udzielenie urlopu wychowawczego przez pracodawcę jest związane ze stosunkiem pracy, który nie uległ rozwiązaniu, a dopiero to, w ocenie Kolegium, stanowiłoby trwałą utratę źródła dochodu. Dlatego też Kolegium uważa, że w przypadku strony - udzielenia jej urlopu wychowawczego- nie zachodzi utrata dochodu, a tym samym strona nie spełnia przesłanek pozytywnych uprawniających ją do przyznania zasiłku rodzinnego wraz z wnioskowanymi dodatkami wobec przekroczenia kryterium dochodowego. Zgodnie bowiem z art. 8 wymienionej ustawy dodatek do zasiłku rodzinnego przysługuje pod warunkiem, że na dziecko przysługuje zasiłek rodzinny. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca oświadczyła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, domagając się jego uchylenia oraz przyznania wszystkich wnioskowanych świadczeń. Stwierdziła, że nie rozumie dlaczego odmówiono jej zasiłku rodzinnego, skoro przywołano przepisy, które wskazują, że uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego stanowi utratę dochodu. Uznając, iż spełnia wymagane przesłanki, wniosła o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wyraziło pogląd, iż urlop wychowawczy jest szczególną formą urlopu bezpłatnego, podczas którego zachowane zostają wszelkie uprawnienia pracownicze, z wyjątkiem prawa do wynagrodzenia, a okres tego urlopu zalicza się na poczet uprawnień szczególnych, uzależnionych od faktycznego wykonywania pracy na danym stanowisku przez określony czas. Skorzystanie zatem z gwarantowanego przepisami prawa przywileju należy tylko i wyłącznie do swobodnej woli pracownika, który winien się liczyć z faktem, iż jego działanie może spowodować uszczuplenie budżetu rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego. Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem zarówno materialnym jak i procesowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ramach kontroli co do zgodności z zastosowanym przez organ w zaskarżonej decyzji prawem materialnym przyznane jest sądom administracyjnym uprawnienie do dokonywania oceny prawidłowości interpretacji brzmienia stosowanej przez organ, jako podstawa materialna, normy prawa. Podstawowym problemem w sprawie pozostaje bowiem, dokonana przez orzekające w sprawie organy, interpretacja pojęcia "utrata dochodu" zawartego w art. 5 ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wspomniana ustawa nie zawiera legalnej definicji pojęcia "utrata dochodu". Skarżąca w skardze stwierdziła, że utrata dochodu to także m.in. nie osiąganie dochodu na skutek rozpoczęcia urlopu wychowawczego. Z argumentacją taką nie zgodził się organ odwoławczy, który pojęcie "utrata dochodu" uzależnia od trwałego "odpadnięcia źródła", z którego był uzyskiwany i pobierany ten dochód. Zdaniem organu w przypadku udzielenia przez pracodawcę urlopu wychowawczego jest związane, przypadku skarżącej, ze stosunkiem pracy, który nie uległ rozwiązaniu a zatem nie odpadło źródło dochodu. Skarżąca bowiem nadal pozostaje w stosunku pracy i może w każdej chwili podjąć pracę na dotychczasowych warunkach. Kolegium uznało więc, że skorzystanie z prawa do bezpłatnego urlopu wychowawczego przez matkę dziecka to swoiste zawieszenie uprawnień do wypłaty dochodu, nie będące tożsame z całkowitą utratą dochodu zdarzeniem. Oceniając sprawę w tym aspekcie, organ uznał, iż dochód rodziny skarżącej zawiera w sobie również "zawieszone" wynagrodzenie skarżącej a w konsekwencji dochód ten przekracza na jednego członka jej rodziny kwotę 504 zł. Zdaniem składu orzekającego, pojęcie "utrata dochodu" powinno być interpretowane w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. W rozpatrywanej sprawie oznacza ono utracenie sumy wpływów np. pieniężnych albo ich ubytek i dotyczy powstania takich okoliczności faktycznych, które uniemożliwiają matce dziecka osiąganie dochodu z tytułu zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania nad nim osobistej opieki, przy czym, chodzi tu o dochody rzeczywiste, uzyskane faktycznie, a nie dochody prawdopodobne (teoretyczne). Przyjmując taki sposób rozumienia tego pojęcia Sąd kierował się między innymi językową regułą interpretacyjną, w myśl której, wykładni prawa należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, dotyczących określonej sprawy, a nie tylko na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od obowiązujących przepisów innych ustaw, co prowadzi to do braku aprobaty stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na to, iż sprawy polityki prorodzinnej i zasady pomocy materialnej zostały określone w art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, iż "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych". Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, nakazując władzom publicznym uwzględnianie interesów (dobra) rodziny określa zatem normę prawną, którą należy uwzględniać przy ustalaniu treści aktów rangi ustawowej. Także na podstawie Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1999 r., Nr 120, poz. 526 ze zm. Dz. U. z 2000 r., Nr 2, poz. 11), ustawodawca został zobowiązany do kierowania się interesem dziecka jako wartością nadrzędną we wszystkich działaniach dotyczących dzieci. Konwencja ta mówi, iż w celu zagwarantowania i popierania praw zawartych w niniejszej konwencji Państwa-Strony będą okazywały odpowiednią pomoc rodzicom oraz opiekunom prawnym w wykonywaniu przez nich obowiązków związanych z wychowywaniem dzieci oraz zapewnią rozwój instytucji, zakładów i usług w zakresie opieki nad dziećmi (art. 18 ust. 2). Nadto Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań (art. 27 ust. 3). Powołana Konwencja została ratyfikowana przez Rzeczypospolitą Polską w dniu 30 września 1991 r. Realizując konstytucyjne zadania państwa, zobowiązania międzynarodowe oraz kierując się dobrem dziecka ustawodawca wprowadził m.in. uprawnienie do samodzielnego wychowywania dziecka (czyli udzielania urlopu wychowawczego) a w przypadku ustawy o świadczeniach rodzinnych jasno określił, iż jej celem jest udzielanie pomocy materialnej osobom (i ich rodzinom) o niskich dochodach. Powracając zatem do treści art. 4 ust. 1 i art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i wraz z nim mogą być przyznane dodatki – m.in. z tytułu urodzenia dziecka czy opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Skorzystanie więc z urlopu bezpłatnego przysługującego matkom wychowującym dziecko nie może wywoływać ujemnych dla nich skutków w postaci pozbawienia prawa do innych świadczeń – w tym przypadku świadczeń rodzinnych. Czym innym bowiem jest instytucja urlopu bezpłatnego, a czym innym instytucja urlopu bezpłatnego wychowawczego. Świadczenia rodzinne, przewidziane jako ochrona dla najbiedniejszej sfery rodzin nie mogą służyć zaspokajaniu potrzeb osób, które ze swojej woli, mając obiektywne możliwości osiągania wyższych zarobków rezygnują z tego. Sytuacja taka nie zachodzi jednak w przypadku matek wykorzystujących nadane im z woli ustawodawcy uprawnienie do samodzielnego wychowywania dziecka, przy jednoczesnym zagwarantowaniu powrotu na dotychczasowe miejsce pracy. Przypisywanie takim podmiotom elementu złej woli byłoby sprzeczne z założeniem dla jakich ustanowione zostało prawo do bezpłatnego urlopu wychowawczego. Urlop ten powoduje tylko czasowe zawieszenie obowiązku świadczenia pracy po stronie pracownika, zaś po stronie pracodawcy stwarza obowiązek zatrudniania i świadczenia wynagrodzenia, ale dopiero z chwilą podjęcia przez pracownika faktycznego zatrudnienia (por. art. 22 § 1 Kodeksu pracy). Tym samym w okresie przebywania na urlopie wychowawczym pracownik nie uzyskuje dochodu pieniężnego, czyli faktycznie go traci. Zwracając uwagę na cel i charakter ustawy wprowadzającej urlopy wychowawcze należy podkreślić, że skorzystanie matki z prawa do bezpłatnego urlopu wychowawczego nie może wywoływać żadnych negatywnych skutków dla niej i dla dziecka w postaci np. pozbawienia prawa do świadczeń określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze powyższe, nie można podzielić argumentacji organu odwoławczego, iż "odpadnięcie dochodu" z powodu czasowej rezygnacji z zatrudnienia nie jest tożsame z "utratą dochodu" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sytuacja pomniejszenia wpływów pieniężnych ma tu rzeczywiście miejsce, bowiem wcześniej pracująca zawodowo matka nie osiąga dochodu z powodu osobistej opieki nad dzieckiem. . Rozumowanie powyższe zostało w pełni potwierdzone zapisem ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzonym nowelą z dnia 22 kwietnia 2005 r. zawartą w art. 27 pkt 2 lit. j ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Z obecnej treści art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika bowiem wprost, iż utrata dochodu może być również spowodowana uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. Uznając zatem interpretację pojęcia "utrata dochodu" dokonaną przez organ w zaskarżonej decyzji za błędną, co łączy się ściśle z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne uwzględnić skargę. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, w ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie dokonanie ustaleń co do wysokości uzyskiwanego przez skarżącą i jej rodzinę dochodu przy uwzględnieniu stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.