IV SA/Gl 917/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia del. WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. określa, że decyzja zaskarżona nie podlega wykonaniu w całości. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), cofnął K. P. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A i B, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku badań lekarskich, w dniu [...]r., przeprowadzonych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w S. stwierdzono u K. P. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, z wyznaczonym terminem badania kontrolnego na dzień [...]r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. P., uznając ją za niesłuszną, gdyż opartą na błędnych wynikach badań lekarskich. Oświadczył, że jego stan zdrowia jest dobry i nie ma żadnych przeciwwskazań do tego, aby w dalszym ciągu posiadał uprawnia do kierowania pojazdami mechanicznymi. Przyznał, iż jeden raz był uczestnikiem wypadku samochodowego, do którego doszło w T. w [...] r., ale było to zdarzenie incydentalne i nie związane ze stanem zdrowia. Dodał, że od 40 lat posiada prawo jazdy i jeździł bezkolizyjnie, nie otrzymując żadnych mandatów. Oświadczył, ze nie są mu znane podstawy na jakich badająca go Komisja orzekła o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Stan taki, nie wynika ani z dokumentacji lekarza rodzinnego a zdolność postrzegania, koncentracji oraz wzrok i słuch ocenia bardzo dobrze. Podkreślił, że nie są mu znane wyniki badań Komisji WOMP w S., z treścią wniosku nie został zaznajomiony, dlatego też, trudno mu się odnieść w odwołaniu do zarzutu "istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami". Dodał także, że zaniedbaniem ze strony organu wydającego decyzje był brak zapoznania go z wynikami badań, co uniemożliwia mu merytoryczne ustosunkowanie się do treści decyzji, ewentualnie "dostarczenie posiadanej (...) w tym zakresie dokumentacji lekarskiej" . Uważa, że diagnoza postawiona mu przez lekarzy jest błędna i nie oddaje rzeczywistego stanu jego zdrowia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawoo ruchu drogowym, który stanowi, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) w razie m.in. stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Organ uznał, że przesłanka cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem wystąpiła w tej sprawie, bowiem z orzeczenia lekarskiego z dnia [...] r., nr [...], wydanego przez W.O.M.P. – Wojewódzką Poradnię dla Kierowców w S. wynika, że stwierdzono u niego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Ta sytuacja wyczerpuje przesłankę cofnięcia uprawnienia, nakładając na organ administracyjny, bezwzględny obowiązek wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia. Ze względu na formułę przepisu: "decyzję (...) wydaje starosta", rozstrzygnięcie w tej sprawie ma charakter aktu związanego, tzn. w określonym stanie faktycznym organ musi wydać decyzję o określonej treści. W związku z zarzutami odwołania, organ odwoławczy podniósł, że orzeczenie lekarskie ma charakter aktu wiążącego w sprawie, a ponadto nie zostało ono zakwestionowane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, K. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż oparta została na błędnych ustaleniach faktycznych a ponadto w sposób rażący naruszono zasady postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu akcentując, że nie miał możliwości ustosunkowania się do materiału w sprawie. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję bez rozpatrzenia okoliczności faktycznych sprawy, bez zapoznania się ze stanowiskiem skarżącego oraz opiniami dotyczącymi jego sytuacji zdrowotnej oraz zdolności do prowadzenia pojazdów, a zatem naruszył przepis art. 10 § 1 K.p.a. Stwierdził, że badania lekarskie przeprowadzone przez Wojewódzką Poradnię dla Kierowców w S. zakwestionowane zostały przez niego na etapie odwołania od decyzji organu l instancji. Opisał warunki w jakich przeprowadzano badanie, stwierdzając, że były bardzo trudne dla każdego zdrowego człowieka. Oświadczył, że na żadnym etapie badań lekarze nie udzielali mu informacji dotyczących badań i ich przebiegu ani spodziewanego wyniku, stąd nie wie co było podstawą opinii lekarzy, na którą powołały się organy administracyjne oraz jak dokładnie brzmi jej treść. Nie poinformowano go o wynikach badań i opiniach lekarskich sporządzonych w jego sprawie, odmówiono mu również prawa zapoznania się z aktami sprawy, tym samym naruszono art. 9 i 10 § 1 K.p.a. Nie udostępniono mu akt sprawy celem zapoznania się z materiałami dowodowymi ( art. 73 § 1 K.p.a.). Jego prośba ustna, w organie odwoławczym, o udostępnienie mu akt sprawy potraktowana została odmownie bez wskazania przyczyn dla których akta nie zostały mu wydane. W siedzibie organu poinformowano go, że skoro otrzymał decyzję może zapoznać się z jej treścią "niczego więcej nie potrzebuje". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, ze nie prowadził postępowania dodatkowego (uzupełniającego), gdyż sprawę rozpoznawał na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji. W kwestii wniosku o udostępnienie akt, organ stwierdził, że nie było takiego wniosku pisemnego ani ustnego. Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007r., skarżący zaakcentował, że nie znał treści orzeczenia, nie otrzymał orzeczenia lekarskiego, nie odwoływał się, bo nie wiedział o takiej możliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Jednocześnie odnotować przyjdzie, iż stosowanie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Przedmiotem oceny w postępowaniu sądowym była zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., orzekającą o cofnięciu uprawnienia kategorii A, B (prawa jazdy) K. P.. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami zostało wszczęte z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a.). Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 140 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej ustawą, który przewiduje, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta, w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Przepis ten, w sposób jednoznaczny wskazuje uprawniony organ do rozstrzygania w sprawie, którym jest starosta, przesądza o formie prawnej wydanego aktu, czyli decyzji administracyjnej oraz wymienia przesłankę do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tj. stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W związku z powyższą regulacją przyjdzie stwierdzić, że przepis art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy wymienia dokument, jakim jest orzeczenie lekarskie stwierdzające przeciwwskazanie zdrowotne do kierowania pojazdem, które następnie stanowi podstawę do orzekania w sprawie administracyjnej dotyczącej cofnięcia uprawnienia, polegającego na odebraniu przyznanych uprawnień do kierowania określonymi pojazdami. Sąd zauważa, że skutek prawny, o jakim mowa w art. 140 ust. 1 ustawy, będzie wywoływać orzeczenie wydane w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15), zwanego dalej rozporządzeniem. Dla dalszych rozważań, zasygnalizować trzeba, że orzeczenie lekarskie wydane na podstawie § 10 rozporządzenia, jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a., co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dlatego też, orzeczenie lekarskie wydane przez uprawnionego lekarza wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, stanowi środek dowodowy, stąd nie posiada ono przymiotu "opinii biegłych" z art. 75 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 7 lutego 2006r., I OSK 420/05 - LEX nr 194056). Skarżący nie kwestionuje uprawnień jednostek orzeczniczych, lecz okolicznością sporną jest brak zapoznania go z orzeczeniem lekarskim przez dokonującą badań jednostkę (WOMP – Wojewódzką Poradnię dla Kierowców w S.) oraz zaniechanie przez organy administracyjne wydające zaskarżone decyzje "zaznajomienia" go z wynikami badań i wydaną opinią lekarzy orzeczników. Stąd należało dokonać rozważań w tym względzie, mając na uwadze, obowiązujące organy zasady postępowania administracyjnego. Stwierdzić bowiem należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym obowiązany jest przestrzegać wszystkie reguły dotyczące przebiegu postępowania administracyjnego określone w K.p.a. Ze względu na zarzuty skargi, Sąd ograniczy się do zasady rzetelnej procedury, która musi być respektowana w państwie prawa (art. 7 K.p.a.), a w szczególności do zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż powinnością organu jest m.in. umożliwić stronom dostęp do akt sprawy, zgłaszanie dowodów, umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1; 73 i 74; 78; 81 K.p.a.). Udowodnienie natomiast poszczególnych okoliczności, dokonane powinno być na podstawie całego materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), przy czym, organ zobowiązany jest aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy (por. np. wyrok NSA z 25 czerwca 1999r., I SA 1551/98 – LEX nr 48556). Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, odnotować trzeba, że organy orzekające wydały decyzję w oparciu o orzeczenie lekarskie wydane w myśl § 10 rozporządzenia, przez uprawnionego lekarza Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. - Wojewódzką Poradnię dla Kierowców w S.. Organy obu instancji przyjęły, że stwierdzone w orzeczeniu lekarskim istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, obligowało organ do wydania decyzji, gdyż rozstrzygnięcie w tej sprawie ma charakter aktu związanego. Dodatkowo odnotować również można, że Sąd podzielił pogląd organu o związaniu treścią orzeczenia lekarskiego, które stwierdza istnienie przeciwwskazań lekarskich do kierowania pojazdami silnikowymi. Jednakże, nawet w sytuacji związania organu z orzeczeniem lekarskim, o którym mowa w § 10 rozporządzenia, nie można pominąć przysługującego stronie prawa wypowiedzenia się co do całego materiału faktycznego i prawnego zgromadzonego w sprawie, który będzie stanowił dla organu podstawę do wydania decyzji administracyjnej , na zasadzie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z lektury akt administracyjnych nie wynika, aby organ stworzył stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 K.p.a.). W przypadku, gdy strona oświadcza, że nie jest jej znana treść orzeczenia lekarskiego, organ powinien wstrzymać się od wydawania decyzji, bowiem w takiej sytuacji zachodzi konieczność ustalenia w postępowaniu dowodowym tej okoliczności. Organ bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może arbitralnie stwierdzić, że orzeczenie lekarskie nie zostało zakwestionowane w trybie "przewidzianym przepisami prawa", skoro skarżący oświadcza, że "nie zaznajomiono" go z wynikami badań oraz z wydaną opinia lekarzy orzeczników. Obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz dokonanie oceny poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1; 80 K.p.a.). Skoro skarżący podnosił, że nie jest mu znana treść orzeczenia lekarskiego, stanowiącego podstawowy dowód do wydania zaskarżonych decyzji, stąd w powyższych okolicznościach, organ mógł się zwrócić z pytaniem do jednostki orzeczniczej, czy orzeczenie zostało skutecznie doręczone skarżącemu, bo tylko wówczas można zanegować zarzut skarżącego, że nie jest mu znana treść orzeczenia lekarskiego. Dopiero, gdy zostanie ustalona okoliczność, że orzeczenie lekarskie otrzymał skarżący i nie skorzystał z przysługujących mu środków odwoławczych, organ będzie miał podstawy do wydania decyzji w trybie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy, przy czym, wszystkie czynności procesowe podejmowane przez organ, powinny być znane stronie postępowania, bowiem ma ona zagwarantowane prawo do czynnego udziału w sprawie, na każdym etapie postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 K.p.a.). Obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu swej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza tych zawartych w odwołaniu (por. np. wyroki NSA: z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/ 97 – LEX nr 48234, z 10 kwietnia 1998r., III SA 1436/96 – LEX nr 36196). Zaniechanie przez organ odwoławczy ustosunkowania się do zarzutów odwołania oraz złożonego wniosku przez skarżącego o "ewentualnym dostarczeniu posiadanej ... w tym zakresie dokumentacji", stanowi także naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Powtórzyć wypada, że orzeczenie lekarskie wydane na podstawie § 10 rozporządzenia stanowi środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 K.p.a., stąd podlega ocenie organu tak jak każdy środek dowodowy. Dodatkowo podnieść można, że skoro orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza organizacyjnej jednostki orzeczniczej, to w myśl art. 76 § 3 K.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie, przed wydaniem zaskarżonych decyzji organ I i II instancji nie umożliwił stronie postępowania wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego w sprawie. Zasadny zatem jest zarzut skarżącego, że organy administracji publicznej nie zapoznały go z dowodem z dokumentu, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powoływała się na nie i uznawała je za istotne w sprawie, stanowi uchybie przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Wydanie decyzji cofającej uprawnienie do kierowania pojazdami, przed oceną kwestionowanej przez skarżącego okoliczności braku znajomości treści orzeczenia lekarskiego naruszało przywołane wyżej przepisy prawa procesowego. Mając na uwadze powyższe wywody, należało przyjąć, iż organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania administracyjnego z należytym dochowaniem przepisów art. 10 § 1; 77 § 1; 80 i 107 § 3 K.p.a. Stąd, wskazania dla organów, co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie, wynikają wprost z wyżej przedstawionych rozważań. Biorąc pod uwagę uchybienia opisane wyżej należało, na mocy art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylić zaskarżoną decyzję. Uchylenie decyzji organu I instancji wynika z art. 135 tej ustawy. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zostało oparte o art. 152, a w przedmiocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.