IV SA/Gl 92/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku M.S., działając na podstawie artykułu 9 i art.10 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z dnia 7 września 2007r. (t. j. Dz.U .z 2015r. poz. 859) odmówił wnioskodawczyni świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres zasiłkowy 2015/2016. W toku postępowania przeprowadzonego na wniosek M.S. ustalono, że nie spełnia ona warunków do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy uprawnionym do alimentów świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Obliczając dochód wnioskodawczyni wzięto pod uwagę następujące jego składniki: dochód jej siostry W.S. opodatkowany podatkiem dochodowym na zasadach ogólnych w kwocie 7411,66 zł, dochód jej matki – D.S. opodatkowany podatkiem dochodowym na zasadach ogólnych w kwocie 19 528,80 zł. Po podzieleniu przez 12 miesięcy wskazanych kwot obliczono dochód rodziny za rok 2014r. jak kwotę 2 245,04 zł, a po podzieleniu przez liczbę członków rodziny składającej się 3 osób wyliczono, że dochód na osobę w tej rodzinie wyniósł wynosi 748, 35 zł. W odwołaniu od opisanej decyzji M.S. wyjaśniła, że jej matka D.S. w 2014r. roku otrzymała nagrodę jubileuszową w wysokości 962,60 zł netto i dochód ten, zdaniem odwołującej, należy uznać jako dochód utracony, gdyż wypłacona została jednorazowo za 20 letni staż pracy. Ponadto w czerwcu 2014r. otrzymała jednorazowe wynagrodzenie z funduszu socjalnego z tytułu letniego wypoczynku dla M. i W.S. w wysokości 1089 zł netto oraz z tytułu wczasów pod gruszą w lipcu 2014r. w kwocie 738 zł netto, a zatem jest to także dochód utracony. W związku z powyższym wniosła o ponowne przeliczenie dochodów rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny odpowiadający ustaleniom dokonanym przed organem pierwszej instancji. Przytoczono treść art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazując, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią osiemnastego roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole albo w szkole wyższej, do ukończenia przez nią 25 roku życia, względnie, gdy posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności - wtedy bezterminowo. Kolegium wyjaśniło także, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł ( art. 9 ust. 2 w/w ustawy). Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów jednak nie wyższej niż 500 zł. W przypadku, gdy w 2014r. dochód trzyosobowej rodziny odwołującej wyniósł 2 245,04 zł, co daje kwotę 748,35 zł na osobę w rodzinie oznacza to, że odwołująca nie spełnia kryterium dochodowego do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i zasługuje na utrzymanie w mocy. Odnosząc się do argumentacji podniesionej przez stronę w odwołaniu, a to do faktu do otrzymania przez jej matkę w 2014r. dochodów określanych przez odwołującą jako jednorazowych, Kolegium stwierdziło, że nie ma podstaw prawnych do potraktowania tego rodzaju dochodu jako dochodu utraconego. Dla celów postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód oznacza przychody po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w, art. 27, art. 30b, art. 30c i art. 30e ustawy z dnia 26 lipca 1990r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2010r. Nr 51 poz. 307 ze zm.) pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Natomiast z przepisu art. 3 pkt 1 lit. "c" powołanej ustawy wynika, że do dochodu rodziny wlicza się inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych w tym alimenty na rzecz dzieci. Wyjaśniono nadto, że zgodnie z art. 9 ust. 3 oraz art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy lub po tym roku, ustalając jego dochód nie uwzględnia się dochodu utraconego. Utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury, renty, renty rodzinnej, renty socjalnej z wyjątkiem renty przyznanej rolnikowi w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego. Również oznacza utratę dochodu spowodowaną wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku macierzyńskiego przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym stanie, rzeczy biorąc pod uwagę ustalenia dokonane w toku postępowania, orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, M.S. zaskarżyła w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., a także decyzję organu pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 71 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie przez organ administracji przy ustalaniu uprawnień do świadczenia z funduszu alimentacyjnego analogicznego rozwiązania jak w przypadku art. 5 ustęp 3 i 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych (zasada złotówka za złotówkę), co spowodowało pozbawienie skarżącej prawa do pomocy w postaci świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zdaniem skarżącej takie postępowanie stanowi wyraz nieuzasadnionej nierówności w zakresie kryteriów przyznawania pomocy rodzinie ze strony władz publicznych.. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji skarżąca ponowiła swoją argumentację, co do charakteru otrzymanych jednorazowo przez jej matkę świadczeń w roku 2014r. stwierdzając, że takie jednorazowe uzyskanie dochodu pozbawiło ją, jak również jej siostrę, prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wskazując na nowelizację art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonaną na podstawie ustawy zmieniającej z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016r. stwierdziła, że w ten sam sposób co w znowelizowanym art. 5 ust. 3 i art. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć dochód rodziny określony w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W takiej sytuacji zarówno ona jak i jej siostra uzyskałaby prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Podkreśliła, że brak wprowadzenia powyższej zasady złotówka za złotówkę w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów powoduje nieuzasadnioną nierówność w zakresie kryteriów przyznawania pomocy rodzinie ze strony władz publicznych i doprowadza do faktycznego pozbawienia prawa do pomocy dzieci uprawnione do alimentów. Skarżąca zacytowała art. 71 ust. 1 Konstytucji RP podkreślając, że w związku z przejawem prawidłowej polityki społeczno-gospodarczej państwa powinno być wprowadzenie takich regulacji prawnych, które zagwarantują dzieciom uprawnionym do alimentów realną pomoc odpowiadająca ich sytuacji materialnej. Jeżeli w ustawie o świadczeniach rodzinnych wprowadzono zasadę "złotówka za złotówkę" stanowiącą wyraz odpowiedzialnego podejścia państwa do zabezpieczenia materialnego rodziny, to tak samo wprowadzenie tej zasady w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest konieczne, a brak takiego rozwiązania jest niezrozumiały i stanowi wyraz wyjątkowej niekonsekwencji organ administracji. Zdaniem skarżącej, ustalając prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, organ powinien kierować się zasadami wynikającymi wprost z Konstytucji, a nie wyłącznie literalnym brzmieniem przepisów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organ nie zastosował przy ustalaniu uprawnień do świadczenia z funduszu alimentacyjnego analogicznego rozwiązania jak w przypadku art. 5 ustęp 3 i 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych powodując tym samym pozbawienie skarżącej prawa do pomocy w postaci świadczenia z funduszu alimentacyjnego Kolegium podkreśliło, że organy administracji publicznej obowiązane są do działania zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 K.p.a. Działają zatem na podstawie przepisów prawa zaś ustawa o pomocy uprawnionym do alimentów nie przewiduje takiego rozwiązania jak ustawa o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1606), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na jej uwzględnienie. Na wstępie swoich rozważań Sąd uznał za celowe odwołać się do art. 7 Konstytucji RP, stosownie do brzmienia którego przestrzeganie prawa jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa. Zasada ta, określana jako zasada praworządności, znajduje konsekwentne odbicie na poziomie ustawowym w art. 6 K.p.a. i obejmuje zarówno obowiązek zastosowania właściwej normy prawnej, jak i obowiązek ustalenia jej właściwego znaczenia. Rolą organu jest więc odnalezienie właściwego rozumienia stosowanych przepisów prawa, gdy ich bezpośrednie brzmienie nasuwa wątpliwości co do ich znaczenia, a w konsekwencji wymaga zabiegów interpretacyjnych. Z charakteru wykładni wynika jednak, że nie może ona zmierzać do modyfikacji, czy tworzenia nowych norm prawa (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 1996r. sygn. akt W 12/95, publ. OTK 1996/2/16). Przedmiotem rozpatrywanego przez organy wniosku skarżącej było uprawnienie do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a więc świadczenia regulowanego ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z dnia 7 września 2007r. (t. j. Dz.U .z 2015r. poz. 859). Ustawa ta zawiera słowniczek użytych w niej terminów. Ustawodawca zdefiniował bowiem w języku prawnym, tworząc tzw. definicje normatywne na użytek tego aktu prawnego, szereg pojęć. Odebrał tym samym możliwość nadawania tym pojęciom innego, niż wskazane w ustawie, znaczenia. Jedynie w przypadku terminów "dochód" i "dochód rodziny" definicja ta sformułowana została poprzez odesłanie do innego aktu. Aktem tym jest ustawa o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003r. (t. j. Dz.U.2015 poz. 114). Podkreślić zatem trzeba, że wyłącznie w przypadku definicji "dochodu" i "dochodu rodziny" , ustawodawca zezwala na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów na korzystanie z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzje kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wydane zostały na podstawie art. 9 i art. 10 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zdaniem Sądu, posiłkując się słowniczkiem pojęć zawartym art. 2 tej ustawy, organ nie mógł mieć żadnych wątpliwości co do znaczenie poszczególnych określeń użytych przez ustawodawcę w wymienionych przepisach. Zarówno termin "osoba uprawniona", "szkoła", "szkoła wyższa" "znaczny stopień niepełnosprawności", "rodzina", "dochód", "dochód rodziny" czy "dochód członka rodziny" jak również "dochód utracony" i "dochód uzyskany" znajduje swoje wytłumaczenie w treści art. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Powszechnie przyjęty jest pogląd, że jeśli określone pojęcie nie zostało zdefiniowane w akcie normatywnym, to należy posługiwać się definicją zawartą w innych przepisach, które regulują daną instytucję prawną (por. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 29 stycznia 2004 r. sygn. I KZP 39/03, publ. OSNKW 2004r. z. 2, poz. 13 i postanowieniu 7 sędziów z dnia 20 września 2007r. sygn. I KZP 28/07 publ. OSNKW 2007/10/70). W przeciwieństwie do tego, w przypadku istnienia definicji legalnej, sformułowanego przez nią znaczenia definiowanego terminu nie wolno przełamywać przy zastosowaniu innych rodzajów wykładni (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 203-205). Wobec powyższego, jakiekolwiek inne zdarzenia, nie odpowiadające ściśle przesłankom, o których mowa w cyt. normach prawnych nie pozwalają na ustalenie dochodu, ani też dochodu utraconego w rozumieniu ustawy o pomocy uprawnionym do alimentów. Zarówno Prezydent Miasta K., jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zastosowały właściwe przepisy prawa do stanu faktycznego sprawy ustalonego w myśl obowiązujących reguł procedury administracyjnej, nadały im prawidłowe znaczenie i uzasadniły swoje stanowisko zgodnie z obowiązkami nałożonymi w treści art. 107 § 3 K.p.a. Przemawia to za bezskutecznością przedstawionej Sądowi skargi, a jako całkowicie nietrafne uznać trzeba stanowisko skarżącej o konieczności posługiwania się w jej sprawie rozwiązaniami prawnymi zawartymi w art. 5 ust. 3 i 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zauważyć należy, że przepis ten nakłada na państwo obowiązek uwzględnienia dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej. Na podstawie tego przepisu jednostka nie ma jednak indywidualnych roszczeń wobec państwa. Regulacja ta ma natomiast istotne znaczenia przy tworzeniu prawa. Naruszenie konstytucyjnego przepisu o zadaniach polityki państwa może bowiem nastąpić, gdy to ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis Konstytucji, który wyznacza cel czy zadanie władzy publicznej (por. wyrok TK z 4 kwietnia 2001 r., sygn. K 11/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 54). Konstytucja nie wskazuje szczególnych środków w zakresie prowadzenia polityki prorodzinnej. Mimo że beneficjentem jest rodzina, nie znaczy to jednak, że państwo ma wyręczać rodzinę w jej zadaniach. Ochrona rodziny nie sięga bowiem tak daleko, żeby państwo mogło zwolnić osoby odpowiedzialne za jej sytuację od obowiązku troski i starań o utrzymanie rodziny. Rola państwa jest zatem pomocnicza i komplementarna (por. T. Smyczyński, Rodzina i prawo w świetle nowej Konstytucji, "Państwo i Prawo" z. 11-12/1997, s. 191-192). Świadczenie rodzinne i świadczenie z funduszu alimentacyjnego stanowią subsydiarną formą pomocy rodzinie, a instytucja ta jest wyrazem realizacji zasady pomocniczości. Oznacza to, że społeczeństwo nie powinno przejmować z rodziców przypisanych im naturalnie zadań. Wsparcie powinno być udzielane natomiast wówczas, gdy dana osoba lub rodzina nie jest w stanie sama sobie poradzić. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, regulacja prawna zawarta w art. 9 i 10 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, mimo że odbiega od zastosowanych w znowelizowanym art. 5 ust. 3 i 3a unormowań, nie pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem ustawodawcy określonym w art. 71 ust. Konstytucji RP. Pozwala na realizację celu jakim jest wspierania rodzin o niskich dochodach, a zróżnicowanie uprawnień do pomocy państwa w zależności od wysokości uzyskiwanego dochodu pozostaje w zgodzie z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz równości (art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP). Istota zasady sprawiedliwości społecznej nie polega na subiektywnym poczuciu sprawiedliwości, albowiem w przypadku tej normy chodzi wyraźnie o sprawiedliwość jako kategorię społeczną. Zasada sprawiedliwości społecznej implikuje konieczność prowadzenia przez Państwo polityki gospodarczej zgodnej z interesem społecznym. Zasada ta wpływa też na treść norm konstytucyjnych dotyczących praw i wolności jednostki, a zwłaszcza na rozumienie zasady równości. Oznacza ona odrzucenie pojmowania jej w sposób totalny, jako równości pod każdym względem. Niemniej sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności, wymaga bowiem, aby zróżnicowanie poszczególnych ludzi pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych ludzi. Chociaż sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów powinny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych kategorii podmiotów (tak B. Banaszak, "Prawo konstytucyjne", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221-222). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2002 r. (sygn. akt SK 11/01, OTK-A 2002/1/2) stwierdził, że istotą zasady równości wobec prawa nie jest traktowanie wszystkich jednakowo, a tylko - równe traktowanie określonej grupy obywateli, wyróżnionej ze względu na cechę prawnie relewantną (podobnie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. akt P 4/03, OTK-A 2004/6/55, czy też w wyroku Trybunału z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, OTK-A 2002/2/18). W wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. (sygn. akt K 3/98, OTK 1998/4/52), Trybunał wyraźnie wskazał, że sprawą podstawową dla oceny dochowania zasady równości jest ustalenie cechy istotnej, z uwagi na którą przepisy prawa dokonały zróżnicowania sytuacji prawnej swoich adresatów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego różnicowanie sytuacji prawnej obywateli jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego (por. orzeczenie TK z dnia 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, s. 502). Celem świadczeń rodzinnych jest przede wszystkim wsparcie ze środków pochodzących z budżetu państwa rodzin o niewystarczającym dochodzie w celu umożliwienia pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka i są one wynikiem polityki prorodzinnej i socjalnej demokratycznego państwa. Istotą świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest również wsparcie rodzica dziecka (ewentualnie pełnoletniej już, uczącej się osoby) celem umożliwienia pokrycia wydatków na jego (jej) utrzymanie, jeśli mimo podjętych starań o uzyskanie środków od osób zobowiązanych do ich dostarczania, nie jest w stanie, z przyczyn obiektywnych, zrealizować uprawnień do alimentów. Jednakże wsparcie to ma inny charakter niż świadczenie rodzinne. W przypadku świadczenia z funduszu alimentacyjnego państwo zastępuje bowiem chwilowo niewypłacalnego dłużnika, gdy egzekucja jest bezskuteczna, a jak stanowi art.27 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dłużnik alimentacyjny jest obowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Różne są nadto kryteria dochodowe przyjęte w obu omawianych ustawach. Pomiędzy uprawnieniami w postaci zasiłku rodzinnego i świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie zachodzi więc pełna relewantność, co zezwala ustawodawcy na odmienne traktowanie beneficjentów tych świadczeń bez naruszenia zasad ujętych w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji na mocy art. 151 P.p.s.a.