IV SA/Gl 924/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...] r. E. O. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko R. M. (ur. [...] r.). Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił E. O. (dalej w skrócie: "skarżąca") prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że rozpatrując ten wniosek konieczne jest uwzględnienie dochodu męża skarżącej, która w dniu [...] r. złożyła oświadczenie, że z uwagi na brak od 2014 r. kontaktu z mężem nie ma możliwości podania wysokości osiągniętego przez niego w tym roku dochodu. W tej sytuacji, zdaniem organu, skoro nie ma możliwości ustalenia dochodu rodziny skarżącej, to okoliczność ta uzasadnia odmowę przyznania jej prawa do świadczenia wychowawczego. Od powyższej decyzji skarżąca odwołała się wyrażając niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia. Wskazała, że samotnie wychowuje trójkę dzieci, nie pracuje i utrzymuje się z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w C.. Dochód jej czteroosobowej rodziny wynosi miesięcznie 1 400 zł., a jej mąż O. B. O. wyjechał z Polski w miesiącu październiku 2014 r. i nie miał żadnych dochodów, nadto do tej pory nie ma z nim kontaktu. Dodała, że zgłosiła zaginięcie męża na Policji i została poinformowana, że jej mąż jest osobą poszukiwaną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r., [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12.10.94 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 z poźn. zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia 27 lipca 2016 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca stanowi rodzinę wraz mężem O. O. i trójką dzieci, ale nie jest w stanie wykazać sytuacji dochodowej męża z uwagi na brak z nim jakiegokolwiek kontaktu. Ustalając zatem prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko organ winien ustalić dochód rodziny, w tym dochód męża skarżącej. Organ pierwszej instancji, stosownie do art. 19 ust. 2 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa"), winien wezwać skarżącą do przedłożenia dokumentów dotyczących sytuacji dochodowej męża, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Biorąc pod uwagę fakt, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w sytuacji nieuzupełniania wniosku we wskazanym terminie, to należało zdaniem organu odwoławczego, uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z art. 4 i art. 5 ust. 1 i 3 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych oraz przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia w wysokości 500,00 zł. miesięcznie na dziecko w rodzinie. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy dla celów niniejszego postępowania rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162). Do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, wówczas dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Z art. 2 pkt 1 - 2 i 4 ustawy wynika, że dla celów niniejszego postępowania, dochód oznacza dochód w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych"). Zatem dochód członka rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3. Natomiast dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. W przypadku, gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia (art. 19 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Biorąc pod uwagę fakt, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w sytuacji nieuzupełniania wniosku we wskazanym terminie organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca jeszcze raz podniosła, że nie ma możliwości dostarczenia dokumentów potwierdzających dochody męża w 2014 r., który wyjechał z Polski w miesiącu październiku 2014 r. Z informacji otrzymanej od Policji skarżąca wie, że mąż został zatrzymany na terenie [...] i wydalony z jej terytorium z zakazem wjazdu na okres 5 lat do Państw należących do strefy Schengen, tj. do 2 czerwca 2020 r. (pismo z dnia [...] r. Komendy Miejskiej Policji w C.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. skarżąca jeszcze raz uznała zaskarżoną decyzję za krzywdzącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Sąd ten nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności zaskarżonej decyzji, to jest o jej zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania. Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował normę art. 138 § 2 k. p. a. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja o charakterze kasacyjnym, tzn. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja podjęta została w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przepisie tym wyraźnie zatem wyodrębniono dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla się zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, po pierwsze - stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie - uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOSA"). Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. W orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 17 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wypracowane i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim z doktryna pozwalają na przyjęcie, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 1496/02; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 208/99, publ. CBOSA oraz W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu" WP. W-wa 1983 - str. 223, Zbigniew Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego" - str. 301 i nast. M. Wierzbowski "Postępowanie administracyjne.". Komentarz. C.H Berek, W-wa 2004 r., str. 207 oraz por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", które weszły w życie w 2011 r., ZNSA Nr 4 (37) 2011, str. 19). Wydanie decyzji kasacyjnej oznacza zatem wyłącznie stwierdzenie przez organ odwoławczy, na podstawie dostrzeżonych wadliwości postępowania i samej decyzji organu pierwszej instancji, że zakwestionowane rozstrzygnięcie sprawy nie może stać się ostateczne. Konsekwencją tego stanowiska jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do dokonania oceny, czy organ odwoławczy wydając decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić skargę. Innymi słowy, ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. złożenie wniosku spełniającego wszystkie wymogi formalne skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego w każdej sprawie. Ponadto, w świetle przedstawionej regulacji, jego złożenie jest dopuszczalne w każdym czasie. Zatem w konsekwencji złożenia wniosku organ zobligowany jest do załatwienia sprawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do meritum, chyba że w sprawie zachodziłaby bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas gdy w sprawie niedopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia co do meritum z uwagi na przeszkody natury podmiotowej lub przedmiotowej, takie jak na przykład: brak upoważnienia do wydania decyzji administracyjnej, co ma miejsce w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 19 ustawy, czy tożsamość sprawy administracyjnej z już wcześniej rozpoznaną sprawą. Zauważyć należy, że przepisy art. 13 ustawy, szczególnie jego ust. 3, 4, 16, 17, 18, 19 normują, co powinien zawierać wniosek oraz jakie dokumenty należy do niego dołączyć. Ponadto, art. 19 ust. 1 ustawy stanowi, że gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Podkreślenia przy tym wymaga, że organy w pewnych przypadkach , określonych w art. 17 ustawy, mają obowiązek do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji informacji o dochodzie. W ocenie Sądu, materiał dowodowy, którym dysponował organ odwoławczy w dacie wydania zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazywał na brak możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Okoliczność ta wynika wprost ze złożonych przez skarżącą oświadczeń z dnia [...] i [...] r. Organ I instancji winien zatem pozostawić wniosek skarżącej bez rozpoznania z uwagi na brak jego uzupełnienia o stosowne oświadczenie lub zaświadczenie o sytuacji zawodowej męża skarżącej. Stąd też organ odwoławczy nie mógł również merytorycznie oceniać decyzji organu I instancji, ale uznać całe postępowanie za bezprzedmiotowe wobec nie uzupełnienia wniosku, zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie organu I instancji z dnia [...] r., skierowanym do skarżącej (por. akta administracyjne - bez numeracji). W tym stanie rzeczy nie jest uzasadnione stanowisko, że wskazany w zaskarżonej decyzji motyw uchylenia decyzji organu I instancji i okoliczności faktyczne sprawy wskazują na potrzebę jej merytorycznego rozpatrzenia, a nie umorzenia postępowania wobec braku uzupełnienia złożonego przez skarżącą wniosku. Z tego powodu istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego było wydanie decyzji kasacyjnej i nakazanie organowi I instancji jeszcze raz ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy skarżącej przez organ I instancji. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd, orzekł jak w sentencji wyroku.