IV SA/Gl 931/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2013 r. sprawy ze skargi R.Z. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Policji w M., działając m.in. na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98,poz. 1071 ze zm.)oraz § 1 ust. 1 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2008 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), przyznał R.Z. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości obowiązujących stawek dla policjanta posiadającego rodzinę. W uzasadnieniu Komendant wskazał, że zgodnie z art. 92 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast stosownie do § 3 wymienionego rozporządzenia ustalenie uprawnień do przedmiotowego równoważnika oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego. Organ podniósł, że R.Z. został przyjęty do służby w dniu 29 września 2011 r. Policjant ten, jak i jego małżonka nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w M. Policjant złożył w dniu 17 maja 2012 r. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za okres od 29 września 2011 r. Organ stwierdził, że uprawnienie do otrzymania równoważnika powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek o jakich mowa w art. 92 ustawy o Policji, jednakże samo prawo do tego świadczenia zależy od złożenia przez uprawnionego stosownego oświadczenia mieszkaniowego, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 17 maja 2012 r. Od powyżej opisanej decyzji R.Z., działając przez ustanowionego pełnomocnika, złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że decyzja ma charakter konstytutywny i skutkuje powstaniem po stronie odwołującego się prawa do równoważnika pieniężnego od chwili złożenia przez niego wniosku. Na tej podstawie domagał się uchylenia decyzji w części dotyczącej daty, od której przyznano mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i przyznania tego równoważnika od 29 września 2011 r. bądź uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając powyższe stanowisko podniesiono, że art. 92 ust. 1 ustawy o Policji był przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/2004, w uzasadnieniu którego Trybunał wskazał m.in., że "całokształt uregulowania dotyczącego równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji wskazuje, że ustawodawca nie wprowadził elementów uznaniowości w procesie jego przyznania. Podmiot spełniający przesłanki, od których zależy prawo do tego świadczenia, nabywa je bowiem z mocy prawa". Na tej podstawie, powołując się na art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wywodzono, że decyzja wydawana przez organ na mocy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter deklaratoryjny, a więc ustalający istnienie i zakres stosunku prawnego, który powstał uprzednio z mocy prawa. W rezultacie takiej sytuacji skutki prawne powstają ex tunc, jako skutki ziszczenia się określonych w przepisach prawa warunków. Ponadto na marginesie podniesiono, że nawet przyjęcie, iż decyzja ta ma charakter konstytutywny, nie można twierdzić, że sporny równoważnik powinien być wypłacony od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. W tym zakresie powołano się na glosę do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GPS 1/2008, w której wskazano, że w systemie prawa polskiego występuje wiele sytuacji, w których akt konstytutywny wywołuje skutek wsteczny. Zdaniem pełnomocnika odwołującego się, skoro przesłanki uprawniające do przyznania świadczenia istniały od 29 września 2011 r., to od tej daty sporne świadczenie powinno być wypłacone. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] r. [...] Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest jedną z form zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji. Z treści art. 88 ustawy o Policji wynika , że jest on zastępczą formą przysługującego policjantowi prawa do lokalu mieszkalnego. Natomiast prawo do lokalu wiąże się nie z faktem bycia funkcjonariuszem policji ale z kwestią dyspozycyjności funkcjonariuszy, którzy z tego względu powinni posiadać lokal w miejscu pełnienia służby bądź w miejscowości pobliskiej. Organ przypomniał, że w uchwale NSA z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 oraz w wyroku TK z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt SK 1/00 zwrócono uwagę, że przewidziana ustawą pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby. Nie może być też uznawana jako dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej. Dalej Komendant stwierdził, że przysługujące funkcjonariuszowi Policji prawa powstają bądź na podstawie ustawy (prawo do uposażenia i dodatków do uposażenia), bądź decyzji (prawo do przyznania lokalu mieszkalnego bądź pomocy finansowej za zakup lokalu lub równoważnia pieniężnego za brak lub remont lokalu mieszkalnego). W tym ostatnim przypadku, jak podkreślono, aby móc ubiegać się o te świadczenia funkcjonariusz musi złożyć stosowny wniosek oraz spełniać wymogi określone w ustawie o Policji. Decyzje we wskazanym przedmiocie mają charakter konstytutywny, tzn. dopiero na ich podstawie powstają odpowiednio prawo do lokalu mieszkalnego, pomocy finansowej lub równoważnika pieniężnego ( wyrok WSA w Krakowie z 29 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 531/08). Następnie organ zaznaczył, że przepisy ustawy o Policji nie przewidują terminu, w ciągu którego policjant powinien wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czy w sprawie przydziału lokalu czy przyznania pomocy finansowej. Nadto wskazał, że możliwość uzyskania tego prawa uzależniona jest od istnienia merytorycznych przesłanek. Tym samym do czasu, gdy spełniona jest merytoryczna przesłanka uzasadniająca przyznanie określonego prawa w ramach zaspakajania potrzeb mieszkaniowych, tak długo może być złożony wniosek o przyznanie tego prawa. Zatem prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas, gdy policjant złoży stosowny wniosek i dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Wydanie takiej decyzji, która ma charakter konstytutywny oznacza, że prawo to nie może powstać za okres wsteczny (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 450/11). Odnosząc się do argumentacji odwołania, organ II instancji powołał się na orzecznictwo sądowe, że przyznanie bądź utrata prawa do równoważnika ma charakter konstytutywny i może nastąpić nie wcześniej niż od chwili wydania decyzji. Ustosunkowując się natomiast do fragmentu uzasadnienia wyroku TK dotyczącego zgodności z Konstytucją art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zakresie w jakim upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad cofania i zwracania świadczeń pieniężnych zawiązanych z prawem funkcjonariuszy Policji do lokalu mieszkalnego zwrócono uwagę, że Trybunał w cytowanym przez pełnomocnika odwołującego się fragmencie przeciwstawił sformułowanie z mocy prawa uznaniowości, a więc stwierdził, że decyzja o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest decyzją związaną a nie uznaniową. Sformułowanie to nie przesądza więc o deklaratoryjnym charakterze tej decyzji. Z tych względów, zdaniem organu odwoławczego, nie mogła być wydana decyzja o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 29 września 2011 r., tym samym nie stwierdzono by w tym czasie istniało prawo podmiotowe odwołującego do tego równoważnika (chociaż spełniał on przesłanki do jego uzyskania, lecz nie wystąpił wówczas ze stosownym wnioskiem), ani wynikające z prawa podmiotowego roszczenie o wypłatę kwoty równoważnika. W skardze pełnomocnik R. Z. zarzucił wydanym w sprawie decyzjom naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że kwestionowana decyzja ma charakter konstytutywny i skutkuje powstaniem po stronie skarżącego prawa do spornego równoważnika pieniężnego od chwili złożenia przez niego wniosku. Na tej podstawie wniósł o uchylenie obydwu rozstrzygnięć w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik zasadniczo powtórzył argumentację przytoczoną uprzednio w odwołaniu. W jego ocenie nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w całej treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego twierdzenie Komendanta, jakoby Trybunał przesądził w nim jedynie o tym, iż decyzja w sprawie równoważnika ma charakter związany a nie uznaniowy. Ponadto, co marginalnie podniesiono, nawet przyjęcie że decyzja wydania na podstawie art. 92 ust. 1 ma charakter konstytutywny w żadnym razie nie oznacza, ze sporny równoważnik powinien być wypłacony dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ ten nie negując występowania w systemie prawa sytuacji, w której akt konstytutywny wywołuje skutek wsteczny, nie podzielił stanowiska pełnomocnika skarżącego co do obowiązku wydania decyzji przyznającej skarżącemu prawo do przedmiotowego równoważnika od momentu spełnienia warunków wymaganych nabycia tego prawa. Zdaniem organu takie zobowiązanie organów Policji do wydania bez wątpienia konstytutywnej decyzji przyznającej, która jednakże mogłaby wywołać skutek wsteczny, winno wyraźnie wynikać z prawa, tak jak w przypadku świadczeń określonych w przepisach ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi naruszenia prawa skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu (art. 134 § 1 ww. ustawy) W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestie "mieszkaniowe" funkcjonariuszy Policji zostały unormowane w rozdziale 8 ustawy z dnia z dnia 6 kwietnia 1991 o Policji (tekst jednolity Dz.U z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Podstawowym prawem funkcjonariusza w służbie stałej w tym zakresie jest prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 ustawy). Prawo to wiąże się nierozerwalnie z charakterem pełnionej służby, której jednym z zasadniczych elementów jest dyspozycyjność funkcjonariusza. W przypadku, gdy prawo to nie może być zrealizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Podstawę prawną przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego stanowi przepis art. 92 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy. Stosownie do postanowień wymienionego art. 92 ust. 1, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jednocześnie przepis art. 95 ust. 1 ustawy o Policji określa negatywne przesłanki do przyznania wskazanego świadczenia. Funkcjonariuszowi Policji nie przysługuje bowiem równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania takiego lokalu, określonego w art. 90 ustawy, z uwagi na występowanie którejś z przesłanek określonych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Dalej wskazać przyjdzie, że ustawodawca w art. 92 ust. 2 cyt. ustawy przewidział niezbędność wydania aktu wykonawczego, który uszczegółowi zasady przyznawania przedmiotowego świadczenia. Na tej podstawie wydane zostało rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 przedmiotowy równoważnik przysługuje policjantowi, a zatem policjant dysponuje prawem do ubiegania się o jego przyznanie. Wyraźnie należy przy tym podkreślić, że jest to prawo, które policjantowi przysługuje, jednakże nie oznacza to, że przysługuje ono bez konieczności spełnienia określonych dodatkowych wymogów. Zatem już sam ustawodawca założył, że świadczenie to nie posiada charakteru bezwzględnego i przysługującego niezależnie od działań podejmowanych przez funkcjonariusza policji. Stosownie bowiem do treści § 3 powołanego wyżej rozporządzenia prawo to przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta, nadto w § 2 ust. 4 tego aktu wskazuje się, że równoważnik ten wypłaca się w okresach miesięcznych. Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania. Przywołane wyżej unormowania pozwalają stwierdzić, że przedmiotowe świadczenie przysługuje policjantowi spełniającemu ustawowe warunki od dnia złożenia stosownego oświadczenia i wypłacane jest w okresach miesięcznych. Zatem najwcześniej od dnia złożenia wniosku o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, można taki równoważnik przyznać, co następuje w formie decyzji (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji). Analiza przepisów art. 88 ust. 1, art. 92 i art. 95 ust. 1 pkt 1-4ustawy o Policji oraz wymienionego rozporządzenia wskazuje więc, że uprawnienie policjanta do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy samej ustawy o Policji, lecz na podstawie decyzji administracyjnej, po uprzednim złożeniu oświadczenia mieszkaniowego przez zainteresowanego funkcjonariusza oraz spełnieniu przez niego ustawowych przesłanek do przyznania tej formy pomocy. Decyzja w tej sprawie ma zatem charakter konstytutywny. Oznacza to, że dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taki charakter decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego wywołuje ona skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), a więc nie wcześniej niż od chwili złożenia wniosku ( por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 450/11). Inny termin rozpoczęcia biegu uprawnień wynikających z takiej decyzji byłby natomiast możliwy wówczas, gdyby przepisy prawa materialnego wyraźnie go przewidywały. Takiej sytuacji natomiast przepisy w sprawie przedmiotowego równoważnika pieniężnego nie przewidują. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący w dniu 17 maja 2012 r. złożył stosowne oświadczenie mieszkaniowe o przyznanie równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego w wysokości takiej jak dla funkcjonariusza posiadającego rodzinę i od tej daty organ przyznał równoważnik w tej wysokości. Natomiast nie do przyjęcia jest teza, że świadczenie to powinno być przyznane z mocą wsteczną, a więc z dniem powołania skarżącego do służby stałej, tj. z dniem spełnienia przez niego przesłanek warunkujących jego otrzymanie. Trafne jest więc stanowisko organu odwoławczego, że prawo policjanta w służbie stałej do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powstaje nie z mocy ustawy, ale do jego powstania niezbędna jest decyzja mocą której, po przeprowadzeniu postępowania celem ustalenia, czy policjant spełnia ustawowe przesłanki, przyznaje to świadczenie. Decyzja ta ukształtowała dopiero prawo do otrzymania równoważnika, a więc ukształtowała stosunek prawny na przyszłość. Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 92 ustawy o Policji, gdyż wbrew stanowisku skargi, organ prawidłowo uznał, że decyzja w przedmiotowym zakresie ma charakter konstytutywny i skutkuje powstaniem po stronie skarżącego prawa do równoważnika pieniężnego od chwili złożenia przez niego wniosku. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że decyzja wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wywiera skutek od daty spełnienia przez funkcjonariusza przesłanek do nabycia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co nadawałoby tej decyzji cechy decyzji deklaratoryjnej, jej skutki powstałyby z mocy prawa ze wskazanym dniem. Wbrew zaprezentowanemu w skardze stanowisku teza ta nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r., w którym Trybunał nie rozstrzygał zresztą wspomnianych kwestii, rozstrzygał natomiast w kwestii zgodności z Konstytucją art. 92 ust. 2 w zakresie w jakim upoważnia właściwego ministra do określenia w akcie wykonawczym szczegółowych zasad cofania i zwracania świadczeń pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Policji do lokalu mieszkalnego. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu, iż Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku nie przesądził, że decyzja o przyznaniu równoważnika ma charakter deklaratoryjny, a jej skutki powstają ex tunc, a więc od dnia w którym funkcjonariusz spełnił warunki do przyznania świadczenia. Decyzja tama natomiast niewątpliwie charakter decyzji związanej, bowiem spełnienie przesłanek ustawowych obliguje organ do przyznania tego świadczenia, gdyż, jak wskazał także Trybunał, ustawodawca nie wprowadził elementów uznaniowości w proces jego przyznawania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.