IV SA/Gl 939/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nr [...] i pozostawiło odwołanie E. P. bez rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podało, że wskazaną wyżej decyzją organu I instancji orzeczono o umorzeniu kwoty 700 zł oraz o odroczeniu do dnia [...]r. pozostałej do zwrotu kwoty 764 zł wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 929,55 zł w związku z nienależnie pobranym przez E. P. dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci za okres od [...]r. do [...]r. W dniu [...] E. P. wniosła pismo, które zostało potraktowane jako odwołanie od powyższej decyzji. W piśmie tym ww. w nawiązaniu do tej decyzji wniosła o umorzenie całości nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Jednakże, zdaniem Kolegium, sprawa nie mogła być rozpoznana merytorycznie ze względu na wniesienie odwołania po upływie 14 dniowego terminu liczonego od dnia doręczenia decyzji stronie. Nawiązując do okoliczności sprawy Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...]r. została skutecznie doręczona stronie w dniu [...]r. w trybie art. 44 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się bowiem "potwierdzenie odbioru", z którego wynika, że przesyłka zawierająca tą decyzję została awizowana w dniu [...]r. oraz powtórnie w dniu [...]r. Z treści potwierdzenia odbioru wynika przy tym, że z powodu niemożności doręczenia w dniu [...]r. przesyłka została pozostawiona na 14 dni do dyspozycji adresata w lokalu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przy ul. [...] w C., a zawiadomienie o pozostawieniu pisma umieszczono na drzwiach mieszkania adresatki. Zgodnie z kolejną adnotacją zamieszczoną na potwierdzeniu odbioru, z powodu nie podjęcia przesyłki w terminie 7 dni od pierwszego awiza, przesyłka została awizowana powtórnie w dniu [...]r. Adnotacja o obu awizach została opatrzona podpisem osoby dokonującej powyższego doręczenia. W konsekwencji, mając na względzie art. 44 § 4 k.p.a., Kolegium uznało, że skuteczne doręczenie wskazanej decyzji nastąpiło w dniu [...]r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...]r. Tymczasem odwołanie wpłynęło w dniu [...]r., a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia, zaś odwołująca nie wniosła prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ odnotował także, że na "potwierdzeniu odbioru" oprócz wskazanych wyżej adnotacji dotyczących dwukrotnego awizowania przesyłki znajduje się także informacja, że przesyłka została odebrana osobiście przez E. P. w dniu [...]r.. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia w sprawie. Skoro zgodnie z art. 44 k.p.a. do doręczenia przesyłki doszło w dniu [...]r., to późniejsze osobiste odebranie przesyłki przez adresata nie może uchylać wcześniejszego doręczenia. E.P. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie podnosząc, że decyzję z dnia [...]r. otrzymała dopiero [...]r., a nie jak wskazano, że miała "wkładane awiza". Wskazała, że była w MOPS w związku ze wstrzymaniem wypłaty świadczeń rodzinnych natomiast dopiero telefonicznie została poinformowana o decyzji w przedmiocie umorzenia kwoty 700 zł oraz o konieczności jej odbioru. Nadto skarżąca wniosła o umorzenie w całości świadczeń rodzinnych ze względu na trudną sytuację materialną i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w skrócie P.p.a.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Działając w zakreślonych wyżej ramach Sąd uznał, że przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. Ocenie Sądu zostało poddane postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] W pierwszej kolejności należało odnieść się do samego pisma skarżącej, które Kolegium potraktowało jako odwołanie. Pismo to skarżąca zatytułowała jako "prośba o umorzenie", które skierowała do Dyrekcji MOPS w C. oraz do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. W piśmie tym zwróciła się z prośbą o umorzenie pozostałej do spłaty kwoty wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Powyższe argumentowała sytuacją materialną i zdrowotną, otrzymaniem decyzji z dnia [...]r. w sprawie umorzenia kwoty 700 zł dopiero w dniu [...]r. oraz wstrzymaniem wypłaty zasiłku rodzinnego. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę treść pisma nie było podstaw do jednoznacznego potraktowania go jako odwołanie od decyzji z dnia [...]r. bez uprzedniego wyjaśnienia, czy pismo to w istocie jest takim odwołaniem czy też stanowi podanie o umorzenie pozostałej przypadającej do spłaty kwoty, wynikającej z tejże decyzji. Organ powinien był zatem w pierwszej kolejności wyjaśnić ze stroną jakie są jej rzeczywiste intencje, a następnie w zależności od ustaleń podjąć stosowne działania. Zakwalifikowanie więc przez organ odwoławczy pisma strony jako odwołania na decyzję było co najmniej przedwczesne, a postępowanie organu odwoławczego naruszało tym samym zasady postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracyjny nie może samodzielnie i autorytarnie decydować o określeniu charakteru pisma złożonego przez stronę postępowania w przypadku, gdy ze względu na treść nie można mu nadać jednoznacznego charakteru. W takim przypadku jego obowiązkiem jest podjęcie próby ustalenia woli wnioskodawcy, albowiem z treści art. 9 k.p.a. wynika, że organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W konsekwencji strona przed podjęciem decyzji, co do charakteru swego pisma powinna uzyskać stosowne informacje o swojej sytuacji procesowej. Odmienne postępowanie organu narusza również regułę określoną w art. 7 k.p.a., gdyż nie prowadzi to do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. Rzeczą organu było zatem wezwanie strony do sprecyzowania charakteru pisma a następnie, w zależności od zgłoszonych żądań, podjęcie właściwego postępowania celem rozstrzygnięcia o tych żądaniach. Niezależnie od powyższego kwestia prawidłowości doręczenia skarżącej decyzji I instancji budzi istotne wątpliwości. W szczególności organ odwoławczy właściwie nie wziął pod uwagę powtórnego doręczenia decyzji, co znalazło swój wyraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru uznając, że adnotacja o odbiorze przesyłki w dniu [...]r. przez adresata uczyniona na tym potwierdzeniu nie ma znaczenia w sprawie. Tymczasem zakładając prawidłowe działanie pracowników organu administracyjnego, z takich czynności należałoby wyciągnąć wniosek, że w dniu [...]r. organ I instancji uznał wcześniejsze doręczenie za nieskuteczne i dlatego dokonał powtórnego doręczenia, co uwidocznił właśnie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W przeciwnym razie wystarczyłaby tylko adnotacja pracownika zamieszczona w aktach o wydaniu kopii decyzji. Jeżeli natomiast działania organu były nieprawidłowe, to skutki tych działań zasadniczo nie mogą negatywnie oddziaływać na sytuację prawną strony postępowania administracyjnego. Odmienne ustalenie musiałoby wynikać z jednoznacznych i wiarogodnych dowodów, w tym przede wszystkim stosownej dokumentacji. Tymczasem wskazane potwierdzenie odbioru wskazuje, co najwyżej na ustalenie, że przesyłka pocztowa przy pierwszym doręczaniu decyzji była dwukrotnie awizowana tj. w dniu [...]r. i pozostawiona na okres 14 dni pod adresem "[...]" o czym powiadomiono adresata umieszczając zawiadomienie na drzwiach mieszkania adresata, a następnie powtórnie awizowana w dniu [...]r. Można przy tym zauważyć, że na wskazanym potwierdzeniu obok danych adresata widnieje numer decyzji [...], który różni się od numeru decyzji podanego w postanowieniu Kolegium oraz figurującego na kopii decyzji z dnia [...]r. [...]. Przy czym różnica ta dotyczy jak się wydaje oznaczenia wskazującego na rok wydania decyzji. Idąc dalej należy wskazać, że dla skuteczności doręczenia zastępczego niezbędne jest pozostawienie pisma w miejscach wskazanych w § 1 art. 44 k.p.a. oraz pozostawienia zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w zakreślonym terminie, w miejscach wskazanych w przepisie § 2 art. tegoż uregulowania. Określona kolejność miejsc pozostawienia zawiadomienia nie jest przypadkowa, skoro po wskazaniu oddawczej skrzynki pocztowej, jako miejsca pozostawienia zawiadomienia, cytowany wyżej przepis § 2 art. 44 k.p.a., stanowi, "lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania (...)". Tymczasem osoba dokonująca doręczenia nie odnotowała braku skrzynki oddawczej i nie wskazała przyczyn, z powodu których nie złożyła zawiadomienia w takiej skrzynce, odnotowując pozostawienie zawiadomienia na drzwiach mieszkania adresata. Dla skutecznego doręczenia zastępczego niezbędne jest także zawiadomienie o pozostawieniu pisma w miejscach wskazanych w § 1 art. 44 k.p.a. Skoro przesyłka nie była doręczana przez pocztę, to w przypadku niemożności jej doręczenia powinna być złożona "w urzędzie właściwej gminy". Określeniem "urząd gminy" posługuje się art. 33 ust. 1 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (Dz. U. z 2001 r. 142, poz. 1591 ze zm.). W świetle tego przepisu zgodnie przyjmuje się w piśmiennictwie, że urząd gminy stanowi aparat pomocniczy organu wykonawczego gminy oraz obsługuje pozostałe organy gminy. Tymczasem na potwierdzeniu widnieje wyłącznie adres (ulica wraz z numerem), pod którym przesyłkę pozostawiono. Z akt wynika, że pod wskazanym adresem mieści się Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Natomiast MOPS jest jednostką organizacyjną gminy, a nie urzędem gminy. Organ kwestii tej w ogóle nie rozważył, choć w świetle wymogów warunkujących uznanie skutecznego doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. winien był to uczynić. Wymóg pozostawienia pisma w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 § 1 k.p.a. ma natomiast charakter bezwzględny i jego spełnienie dla skuteczności doręczenia jest bezwarunkowe. Bez względu na powyższe należy również wskazać, iż w aktach administracyjnych znajduje się kopia druku potwierdzenia odbioru "Decyzji nr [...]", co odpowiada numerowi zamieszczonemu na kopii tej decyzji, a tym samym numerowi decyzji objętej zaskarżonym postanowieniem. Na druku tym widnieje ten sam adres zamieszkania skarżącej, oraz adnotacja awizo [...]r. awizo w skrzynce [...]r." opatrzona podpisami, co jednocześnie wskazywałoby na możliwość pozostawienia awiza w skrzynce oddawczej, tym bardziej, że przesyłka ta również nie była doręczana przez pocztę. Kopia wskazanego potwierdzenia znajduje się natomiast przy piśmie z dnia [...]r. stanowiącym wezwanie skarżącej do przedłożenia brakujących dokumentów w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. Wezwanie to opatrzone jest tym samym co ww. decyzja numerem [...], choć na potwierdzeniu odbioru nie wskazano, że dotyczy ono właśnie owego "wezwania". Natomiast zamieszczona na tym potwierdzeniu adnotacja o pierwszym awizie została uczyniona dopiero w dniu [...]r., co jednocześnie odpowiada dacie wydania decyzji nr [...]. Zważywszy na powyższe, jak również na to, że na poddanym analizie Kolegium zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieją inny numer decyzji (co dotyczy oznaczenia wskazującego na rok jej wydania) oraz adnotacja o doręczeniu przesyłki adresatowi w dniu [...]r., a nadto zważywszy na wskazane wyżej bezwzględne wymogi określone w art. 44 k.p.a. dotyczące zawiadomienia adresata o przesyłce, kwestia doręczenia decyzji wskazanej w postanowieniu Kolegium nie została przez ten organ należycie zbadana, rozważona i oceniona. Wobec powyższego przyszło stwierdzić, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ nie miał dostatecznych podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...]r. nr [...] została doręczona skutecznie skarżącej w trybie określonym w art. 44 k.p.a. z dniem [...]r., a tym samym, że termin do złożenia odwołania od tej decyzji upłynął w dniu [...]r. Ponieważ z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w omówionym wyżej zakresie, a więc zarówno co do charakteru pisma skarżącej jak i terminu doręczenia decyzji sprawa nie została wyjaśniona, winno to zatem nastąpić przy ponownym jej rozpatrzeniu w naprowadzonych wyżej kierunkach i przy uwzględnieniu powyższych wskazań. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, orzekł jak w sentencji.