IV SA/Gl 941/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie radnych 1) stwierdza, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem; 2) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] roku Rada Miasta R. zatwierdziła wzór legitymacji Radnego Rady Miasta R. określając jednocześnie, że wzór legitymacji stanowi załącznik do uchwały. Jako podstawę prawną uchwały wskazała art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 z późn. zm.). W przepisie § 3 przedmiotowej uchwały wskazała, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wojewoda [...], na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 z późn. zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wniósł o stwierdzenie, że wyżej wymieniona uchwała jest niezgodna z prawem. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że zaskarżona uchwała nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Wskazał, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Oznacza to, że podczas, gdy jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, iż co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko w tych przypadkach i w takim zakresie, w których upoważnia je do tego prawo (por. W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz. Zakamycze 1999 r., s. 15, por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 534/96, M. Podat. 1997/12/374). Następnie organ nadzoru podniósł, że przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zawierający normę kompetencyjną przekazującą do rozstrzygnięcia rady wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, nie stanowi podstawy do określenia wzoru legitymacji radnego. Zasada ta ma zapobiec sporom kompetencyjnym, jakie mogą powstać pomiędzy organami gminy. Przepis ten wprowadza domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy, pod warunkiem łącznego spełnienia przesłanek, iż sprawa pozostaje w zakresie działania gminy oraz jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że ogólna norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do podjęcia przez radę gminy uchwały. Następnie organ wskazał, że przysługująca Marszałkom Sejmu i Senatu kompetencja do wydawania legitymacji poselskich i senatorskich i określenia ich wzorów wynika wprost z art. 45 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. (t.j. Dz. U. Nr 221 z 2003 r., poz. 2199 z późn. zm.). Natomiast zgodnie z przepisem art. 128 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U. Nr 159 z 2003 r., poz. 1547 z późn. zm.) gminna komisja wyborcza wydaje radnym zaświadczenia o wyborze. Zaświadczenie wydawane przez gminną komisję wyborczą jest zatem dokumentem potwierdzającym sprawowanie mandatu radnego, który został przewidziany przez ustawodawcę w przepisach prawa. W podsumowaniu organ nadzoru podniósł, że nie ma podstaw do określenia wzoru legitymacji radnego, ponieważ żaden przepis prawa nie stanowi podstawy do wydawania legitymacji radnego lub innego dokumentu potwierdzającego sprawowanie funkcji radnego. W związku z tym wskazał, że uchwała Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] roku w sprawie zatwierdzenia wzoru legitymacji Radnego Miasta R. jest sprzeczna z prawem. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta R.– reprezentowana przez pełnomocnika – wniosła o jej oddalenie wskazując, że przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w publicznych sprawach lokalnych. Warunkiem przyjęcia tego domniemania jest ogólny wymóg, aby dana sprawa pozostawała w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym wskazała, że sprawy nie zastrzeżone do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) lub innego organu samorządowego, mogą być rozstrzygane przez radę lub na podstawie jej upoważnienia przez inne władze gminy (najczęściej wójta gminy). Wobec tego, jeżeli brak jest wskazania organu gminy dla rozstrzygnięcia danej sprawy, będącej przedmiotem zainteresowania Rady Miasta, to wówczas, należy odnieść się do zapisów konkretnej ustawy (przepisów prawa materialnego), a w przypadku jej braku, posłużyć się koncepcją domniemania kompetencji rady gminy (pro municipio), bowiem może ona rozstrzygać we wszystkich sprawach należących do zakresu jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Następnie Rada Miasta R. wskazała, że w rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, iż wykonywanie zadań publicznych (załatwianie spraw) o charakterze lokalnym należy zasadniczo do gminy. Dodała, że ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez publiczny charakter sprawy i wobec tego wydaje się, iż taką sprawą jest procedowanie w przedmiocie legitymacji radnego, zwłaszcza, że jest to związane bezpośrednio z funkcjonowaniem rady gminy i samych radnych. W związku z tym podniosła, że rada gminy ma nie tylko prawo, ale i obowiązek wykonywania wszelkich działań służących prawidłowemu jej funkcjonowaniu, na które składa się możliwość wydania legitymacji radnemu. Podkreśliła, że w tym zakresie obowiązuje tylko takie ograniczenie, aby jej działania nie były sprzeczne z prawem. Natomiast żaden przepis prawa nie zabrania posiadania przez radnych legitymacji i nie ma racjonalnych argumentów przemawiających za pozbawieniem gmin takiej możliwości, gdyż nie narusza to zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Mieści się bowiem w granicach zadań związanych z prawidłowym funkcjonowaniem Rady Miasta i radnych w ramach społeczności lokalnej. W szczególności posiadanie legitymacji, w akceptowanej powszechnie formie plastikowej karty może ułatwiać radnym wykonywanie zadań powierzonych gminom w trybie art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a wymienionych w pkt. 17-20. Przyjmując, że do pojęcia trybu pracy rady gminy zaliczyć należy między innymi sposób realizacji zadań przez radnych oraz wykonywanie przez nich ich obowiązków (patrz: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki; Samorząd Gminny. Komentarz; Dom Wydawniczy ABC; 2005; wyd. II, art. 22), bezzasadne jest uniemożliwianie identyfikacji radnego i wyłączenie możliwości posługiwania się dokumentem potwierdzającym pełnioną przez niego funkcję. Nie zastępowałby on przy tym zaświadczeń, dokumentów urzędowych, o których mowa przepisie art. 128 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw. Rola tego dokumentu polegałaby przede wszystkim na umożliwieniu identyfikacji radnych wobec społeczności lokalnej, a jego znaczenie ma wymiar wyłącznie lokalny, a nie urzędowy. Ponadto Rada Miasta R. podniosła, że z treści art. 23 ustawy o samorządzie gminnym wynika zobowiązanie radnych do utrzymywania stałych kontaktów ze społecznością lokalną, co oznacza między innymi obowiązek bezpośredniej styczności z nimi (patrz: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym; pod red. P. Chmielnickiego; Wyd. LexisNexis; W-wa; 2006 r.; wyd. II, str. 238). Następnie wskazała, że nie ma możliwości podejmowania działań i wyrażania woli w jakiejkolwiek sprawie z pominięciem przypisanej jej formy, jaką jest uchwała. Podkreśliła również, że o niezgodności z prawem można mówić w sytuacji, gdyby uchwała była niezgodna z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Orzeczenie o niezgodności z prawem może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z jego treści (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. sygn. akt SA/Gd 796/90 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 835/06). Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Dodała, że uprawnienia rady gminy nie są ograniczone do spraw wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż ustęp pierwszy tego artykułu przekazuje radom gmin kompetencje we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gmin, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto wskazała, że nie można uznać, iż podniesione przez skarżącego argumenty prawne i waga naruszenia powinny skutkować uchyleniem uchwały. Odnośnie wad uchwał organu gminy, można bowiem mówić o dwóch kategoriach; - istotnym naruszeniu prawa oraz nieistotnym naruszeniu prawa. To rozgraniczenie kategorii wad ma znaczenie dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia wyżej wymienionej uchwały. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z 26 marca 2007 r., sygn. IV SA/Gl 49/07). Następie wyraziła ocenę, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia prawa, bowiem niewymienienie kompetencji do ustanowienia legitymacji radnego w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie oznacza, że nie jest to wyłączna kompetencja rady gminy, a tym samym brak przesłanek do uchylenia wyżej wymienionej uchwały. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Pełnomocnik Rady Miasta R. wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł o uwzględnienie skargi, uzasadniając, że Rada Miasta nie miała kompetencji do wydania zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należało, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia. Po upływie powyższego terminu – jak stanowi przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast art. 147 § 1 P.p.s.a. stanowi, że w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie określonym przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie gminnym, uznać należało, że trafne są wnioski organu nadzoru o niezgodności z prawem uchwały Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...]roku, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. W przepisie § 1 zaskarżonej uchwały, Rada Miasta R. zatwierdziła wzór legitymacji Radnego Rady Miasta R., określając, że wzór legitymacji stanowi załącznik do uchwały. W § 3 przedmiotowej uchwały wskazała, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Jako podstawę prawną uchwały Rada Miasta R. wskazała art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 z późn. zm.). Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z treści cytowanego przepisu wynika, że stanowi ogólną normę kompetencyjną, według której rada gminy została uznana za właściwą we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w unormowaniach ustawowych. Zawarta w tym przepisie zasada – jak trafnie wskazał organ nadzoru w treści skargi – ma zapobiec sporom kompetencyjnym, jakie mogą powstać pomiędzy organami gminy, wprowadza bowiem domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy. Jednakże ogólna norma kompetencyjna nie może być samodzielną podstawą do podjęcia uchwały przez radę gminy, bowiem wszelkie czynności podejmowane przez organy gminy muszą mieć wyraźną podstawę w obowiązujących przepisach. Wobec wszystkich organów samorządu terytorialnego bezwzględne zastosowanie ma przecież konstytucyjna zasada legalności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę – nie można domniemywać uprawnień do działania któregokolwiek z organów gminy, wywodząc, że jest uprawniony do wszelkich czynności, które nie są zabronione przez przepisy prawa. W tym zakresie trafnie organ nadzoru podniósł w uzasadnieniu skargi, że "podczas gdy jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, iż co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko w tych przypadkach i w takim zakresie, w których upoważnia je do tego prawo (por. W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz. Zakamycze 1999 r., s. 15, por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 534/96, M. Podat. 1997/12/374)." Z konstytucyjnej zasady, że organy władzy publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, wynika zakaz domniemania kompetencji organów władzy i bezpodstawność uznania, że są uprawnione do działania w kwestiach wyraźnie nie uregulowanych. Według zatem utrwalonej linii orzecznictwa, art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc przepis kompetencyjny, nie może funkcjonować samodzielnie, należy go stosować w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi i dopiero po uszczegółowieniu ogólnej kompetencji rady gminy stanowi podstawę prawną jej działań. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2009 r. II SA/Po 369/09, publ. LEX nr 553172). W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2010 r. podkreślił, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii nie mającej charakteru normatywnego, czyli gdy uchwała zawiera ogólną inicjatywę lub intencję (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1476/10, publ. LEX nr 746570). W przedmiotowej sprawie nie może budzić wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie należy do kategorii uchwał zawierających ogólną inicjatywę lub intencję. Jej przedmiotem jest bowiem zatwierdzenie wzoru legitymacji Radnego Rady Miasta R., a więc uchwała kreuje nowy rodzaj dokumentu, potwierdzającego sprawowanie mandatu, którym mogą posługiwać się radni przy wykonywaniu swoich zadań. Dodać przy tym należało, że według art. 128 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U. Nr 159 z 2003 r., poz. 1547 z późn. zm.), gminna komisja wyborcza wydaje radnym zaświadczenia o wyborze. Wobec tego – jak trafnie podniósł organ nadzoru w uzasadnieniu skargi – zaświadczenie wydawane przez gminną komisję wyborczą jest dokumentem potwierdzającym sprawowanie mandatu radnego, który został przewidziany przez ustawodawcę w przepisach prawa. Natomiast na mocy obowiązujących przepisów nie zostały przyznane organom gminy uprawnienia do podejmowania działań w kwestii będącej przedmiotem zaskarżonej uchwały, tj. odnośnie określenia wzoru legitymacji radnego. Powyższe stwierdzenie stanowiło podstawę oceny w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Nie było bowiem kwestionowane, iż – jak wskazała Rada Miasta R. w odpowiedzi na skargę - uprawnienia rady gminy nie są ograniczone do spraw wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz, że przepis art. 18 ust. 1 tej ustawy przekazuje radom gmin kompetencje we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gmin, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jednakże istotne w sprawie było stwierdzenie, że na podstawie obowiązujących przepisów nie zostały przyznane organom gminy uprawnienia do podejmowania działań w kwestii określenia wzoru legitymacji radnego. Natomiast istnienie takich uprawnień na mocy obowiązujących przepisów, dopiero aktualizuje rozważania co do kompetencji (lub braku kompetencji) rady gminy w tym zakresie. W konsekwencji stwierdzić zatem należało, że zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej, upoważniającej organ gminy do jej podjęcia. Wobec tego została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wystąpiła zatem przyczyna stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże zgodnie z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Natomiast według art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W związku z tym – na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. - stwierdzić należało, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem. Z uwagi na uwzględnienie skargi Sąd, zgodnie z art. 152 P.p.s.a. określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.