IV SA/Gl 941/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...]r., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.) Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działająca z upoważnienia Wójta Gminy R. odmówiła Z.H. umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na rzecz jego córki – K.H., w łącznej kwocie 3.021,90 zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ administracyjny w pierwszej kolejności podniósł, że zgodnie z art. 27 przywołanej ustawy z dnia 7 września 2007 r., dłużnik alimentacyjny obowiązany jest do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami. Równocześnie - odnosząc się do wniosku strony o umorzenie spornej należności, wyrażonego w piśmie z dnia 8 sierpnia 2012 r., wskazał, że - jak ustalono w wyniku wywiadu środowiskowego - Z.H. jest osobą z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, gospodaruje samotnie, ponosi miesięczne koszty utrzymania w kwocie 397 zł i nie pracuje utrzymując się z zasiłku stałego, w wysokości 289,11 zł oraz z dodatku mieszkaniowego, w kwocie 189,85 zł. Jest przy tym osobą młodą, nie posiada żadnych innych obciążeń ani rodziny na utrzymaniu. Zważywszy powyższe organ pierwszej instancji podkreślił, że brak jest podstaw do uwzględnienia żądania strony w trybie art. 30 ust. 2 wspomnianej ustawy. Umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego może bowiem mieć miejsce, gdy trudna sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala na mu na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego, o ile stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu. W tym kontekście uznano, że choć sytuacja zdrowotna i dochodowa wnioskodawcy jest trudna, to jednak nie na tyle, aby uniemożliwić mu podjęcie starań zmierzających do jej polepszenia. Jego zły stan zdrowia jak również orzeczony stopień niepełnosprawności nie wyklucza bowiem podjęcia jakiejkolwiek pracy, gdyż nie stoi na przeszkodzie zatrudnieniu w warunkach pracy chronionej i zarobkowaniu w tym zakresie adekwatnie do swoich możliwości. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. Z.H. oświadczył, że nie zgadza się z decyzją zapadłą w pierwszej instancji oraz domagał się umorzenia spornej należności. Strona zaakcentowała, że jest bezrobotna i od grudnia 2011 r. pozostaje zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. jako osoba poszukująca pracy. Starania zmierzające do podjęcia zatrudnienia są jednak jak dotychczas bezskuteczne z uwagi na jej stan zdrowia, a w szczególności w związku z uskarżaniem się na [...]. Z.H. dodał, że utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego, zaś od 13 lutego 2012 r. do chwili obecnej przebywa na zwolnieniu lekarskim z powodu poważnego złamania nogi i porusza się o kuli, co także uniemożliwia zatrudnienie powodując nadto konieczność ponoszenia znacznych wydatków na zakup leków. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło decyzję stanowiącą przedmiot odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że decyzja ta nie została poprzedzona wyczerpującą oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ani dostatecznie wnikliwą analizą sytuacji majątkowej i zdrowotnej odwołującego w kontekście przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdzie ustawodawca przewidując możliwość umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie uzależnił zastosowania wspomnianej instytucji od oceny postawy wnioskodawcy względem obowiązku alimentacyjnego, lecz od tego czy jego sytuacja dochodowa pozwala mu na spłatę należności. Oceniając sytuację dochodową dłużnika należy przy tym mieć na uwadze nie tylko uzyskiwane środki pieniężne, lecz również takie okoliczności jak jego stan zdrowia i istniejące możliwości uzyskania dochodu. W tym kontekście Kolegium wywiodło, że organ pierwszej instancji nie zbadał w sposób wystarczająco dokładny sytuacji dochodowej i zdrowotnej odwołującego zaś w swoim rozstrzygnięciu nie przedstawił żadnych dotyczących tej sytuacji szczegółowych argumentów, które zadecydowały o odmowie uwzględnienia wniosku. Nie wziął przy tym pod uwagę podnoszonej przez Z.H. okoliczności, iż w następstwie wypadku doznał on złamania lewego podudzia z przemieszczeniem, w związku z czym porusza się o kulach. Nadto nie rozważył sytuacji materialnej wyżej wymienionego w aspekcie obciążających go kosztów utrzymania, zakupu leków i leczenia, jak również pominął argumentację strony dotyczącą trudności z uzyskaniem zatrudnienia spowodowanych faktem, iż uskarża się na [...]. Konkludując, organ drugiej instancji wywiódł, że w toku ponownego rozpoznania sprawy konieczne będzie usunięcie powyższych nieprawidłowości i ocena przytoczonych okoliczności, a następnie powtórne rozważenie możliwości zastosowania art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z.H. wniósł o zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skarżący ponownie powołał się na okoliczności związane z jego trudną sytuacją materialną i zdrowotną. Raz jeszcze bowiem zaakcentował, że utrzymuje się ze świadczeń przyznanych w ramach pomocy społecznej, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i uskarża się na [...], która stanowi przeszkodę w znalezieniu pracy. Nadto powtórnie podkreślił, że w lutym 2012 r. doznał złamania z przemieszczeniem, porusza się o kulach, był poddany operacji w dniu 14 lutego 2012 r. i co najmniej do kolejnego koniecznego zabiegu operacyjnego polegającego na usunięciu z nogi ciał obcych, który planowany jest na luty 2013 r. nie będzie w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie i powołując się na argumentację analogiczną do podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a w rezultacie należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Przedmiotem wydanego w sprawie rozstrzygnięcia była odmowa umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych w łącznej kwocie 3.021,90 zł na rzecz córki skarżącego – K.H. wobec której skarżący był obowiązany do uiszczania alimentów. Poza sporem pozostaje przy tym zarówno wysokość wspomnianej kwoty jak i samo istnienie po stronie skarżącego obowiązku jej zwrotu, który został na niego nałożony prawomocną decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...]r., nr [...]. Materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. orzekającej o odmowie umorzenia tej należności stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009, nr 1, poz. 7 ze zm. - aktualnie obowiązuje tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 27 ust. 1 przywołanej regulacji, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Artykuł 30 wspomnianej ustawy z dnia 7 września 2007 r. przewiduje jednak możliwość umorzenia wspomnianych zobowiązań. Rozstrzygnięcie w tym zakresie podjąć może organ właściwy dłużnika - stosując kryteria określone w ust. 1 tego przepisu, jak również organ właściwy wierzyciela, który czyni to w kontekście przesłanek wymienionych w ust. 2 cytowanego unormowania. W niniejszej sprawie Z.H. skierował wniosek o umorzenie spornej należności do Wójta Gminy R., będącego organem właściwym wierzyciela. We wniosku tym powołał się na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Nie budzi zatem wątpliwości, że żądanie to wymagało rozpoznania w trybie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Z brzmienia tej regulacji wynika, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że decyzja wydawana na podstawie cytowanego art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte w tym przepisie sformułowanie: "organ....może...umorzyć...". Organ administracji ma tu więc możliwość wyboru, czy uwzględnić złożony przez stronę wniosek. Trzeba jednak zaznaczyć, że działanie w ramach uznania administracyjnego w żadnym razie nie oznacza dowolności. Wręcz przeciwnie - rozstrzygający w tym zakresie organ jest ograniczony przede wszystkim ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 oraz w art. 77 §1 K.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W konsekwencji, rozstrzygnięcie w zakresie zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego powinno zostać poprzedzone wnikliwą oceną przesłanek wskazanych w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r., to znaczy dokładnym i wyczerpującym ustaleniem sytuacji dochodowej, rodzinnej oraz zdrowotnej dłużnika alimentacyjnego. Warto podkreślić, że decyzje administracyjne pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego związania. Wydający takie rozstrzygnięcie organ zawsze powinien wyjaśnić w sposób przekonujący i jasny dlaczego załatwił wniosek strony w taki a nie inny sposób. W tym kontekście Sąd uznał, że decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...]r. nie spełniała przedstawionych wyżej wymagań. Wójt Gminy R. odmówił uwzględnienia wniosku Z.H. uzasadniając swoje stanowisko zasadniczo wyłącznie lakonicznym stwierdzeniem, że sytuacja zdrowotna i dochodowa wnioskodawcy, chociaż trudna, to jednak nie uniemożliwia mu podjęcia starań zmierzających do jej polepszenia, gdyż stan zdrowia oraz orzeczona niepełnosprawność nie wykluczają podjęcia przezeń zatrudnienia w warunkach pracy chronionej. Równocześnie organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącego argumentacji, w której wskazywał on okoliczności stanowiące istotne przeszkody w podjęciu zatrudnienia, a mianowicie fakt uskarżania się na [...] oraz doznany w lutym 2012 r. uraz, który spowodował złamanie podudzia, a w konsekwencji konieczność poruszania się o kuli. Wójt Gminy R. nie dokonał także analizy budżetu domowego strony, w aspekcie istnienia ewentualnych możliwości spłaty spornego zobowiązania, poprzestając zamiast tego na wskazaniu źródeł uzyskiwanego przez nią dochodu oraz na przywołaniu ogólnej kwoty ponoszonych przez nią miesięcznych kosztów utrzymania. W świetle powyższego skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że uchylenie wspomnianej decyzji z dnia [...]r. było zasadne. Skoro nie sposób mieć zastrzeżenia do samego uchylenia wspomnianego aktu, to trudno uznać za trafne rozstrzygnięcie przekazujące sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. przekroczyło w niniejszej sprawie zakres kompetencji wskazany w art. 138 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba podkreślić, że przewidziane w tym uregulowaniu uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od zasady orzekania co do istoty sprawy. Konkluzja taka wynika zarówno z aktualnej treści tego przepisu jak i z jego brzmienia obowiązującego w dacie zaskarżonego aktu. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 §2 K.p.a. jest mianowicie uzasadnione wyłącznie w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O ile zatem organ odwoławczy nie wskaże istnienia takich przesłanek, ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie reformacyjne, to jest orzec co do istoty sprawy. Zaprezentowany wyżej pogląd jest zbieżny z utrwalonym stanowiskiem judykatury (vide wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku, z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 598/12, publ. Lex nr 1249373, w Warszawie z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/11, publ. Lex nr 1155991 oraz w Gliwicach, z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 832/11, publ. Lex nr 1138454). Opisana wyżej zasada dotyczy także rozstrzygnięć podejmowanych - jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - w ramach uznania administracyjnego, co wynika wprost z intencji ustawodawcy, który z dniem 1 stycznia 2004 r. uchylił art. 138 §3 K.p.a. określający, iż w odniesieniu do tego rodzaju decyzji uchylenie ich i wydanie rozstrzygnięcia reformacyjnego nie było możliwe. Mając na uwadze powyższe trzeba podnieść, że wydanie decyzji kasacyjnej bez przekonującego i precyzyjnego wykazania podstaw określonych w art. 138 §2 K.p.a. stanowi naruszenie tego przepisu postępowania mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co stanowi przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W ocenie składu orzekającego, do takiego naruszenia procedury doszło w przypadku zaskarżonej decyzji. Kolegium trafnie wskazało w niej wady rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, jednak nie można zgodzić się, aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy bowiem zaznaczyć, że w aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy obrazujący zasadniczo wszystkie istotne okoliczności składające się na sytuację majątkową, zdrowotną i życiową skarżącego. Wysokość jego dochodów oraz kosztów utrzymania została ustalona w toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 25 czerwca 2012 r. (karty nr 17-24 tych akt) i umożliwia analizę jego budżetu domowego, w tym ocenę ewentualnej zdolności do spłaty spornej należności. Dołączone do tych akt dokumenty obrazują także wszystkie dane niezbędne do oceny możliwości zarobkowych strony, o których istnieniu wypowiedział się organ pierwszej instancji. Z.H. jest wprawdzie osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia w warunkach pracy chronionej, jednak po pierwsze - nie sposób było zarzucać mu bierności w tym zakresie, skoro już od 22 grudnia 2011 r. (czyli ponad pół roku przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej) był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w C., jako osoba poszukująca pracy (zaświadczenie stanowiące kartę nr 7 akt administracyjnych), po drugie zaś - co ma zasadnicze znaczenie - podkreślał, iż w lutym 2012 r. złamał nogę i od tego czasu porusza się o kuli, zaś w toku postępowania odwoławczego przedłożył zaświadczenie lekarskie (karta nr 35 tych akt) potwierdzające fakt, że jest nadal niezdolny do pracy, aż do dnia 31 grudnia 2012 r. Z treści przywołanego dokumentu wynika zatem jasno, że z uwagi na kłopoty zdrowotne, nie mógł podjąć pracy, a co za tym idzie, brak było po jego stronie możliwości zarobkowania i poprawy swojej sytuacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie podało, jakie jeszcze ustalenia faktyczne - poza wyżej wskazanymi - były konieczne aby rozstrzygnąć merytorycznie żądanie wnioskodawcy. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że wydana w sprawie decyzja kasacyjna narusza art. 138 §2 K.p.a. Warto dodać, że wydanie decyzji kasacyjnej było w niniejszym przypadku niezasadne także z innego powodu. Należy mianowicie mieć na względzie, że już decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...]r. została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Wcześniej bowiem, to jest [...]r. Wójt Gminy R. załatwił negatywnie wniosek Z.H. wydając decyzję nr [...] o odmowie umorzenia spornej należności. Także w odniesieniu do tej decyzji Kolegium (mocą decyzji wydanej w dniu [...]r., nr [...]) orzekło o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Porównanie uzasadnień obu przywołanych decyzji Wójta Gminy R., to jest decyzji z dnia [...]r. oraz - wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy - z dnia [...]r. prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcia te oparte zostały zasadniczo na tych samych argumentach. W obu bowiem przypadkach, jako przyczynę odmowy umorzenia wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wskazano charakter obowiązku alimentacyjnego oraz - istniejące zdaniem organu - możliwości zarobkowe skarżącego, natomiast w ogóle nie odniesiono się do jego wywodów o tym, że w następstwie przebytego w lutym 2012 r. wypadku nie był zdolny do podjęcia zatrudnienia. W takiej sytuacji, wydanie przez Kolegium kolejnej decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy w art. 138 §2 K.p.a. do ponownego rozpoznania (już po raz trzeci) przez organ pierwszej instancji - uwzględniwszy, że zgromadzony materiał dowodowy dawał w zasadzie pełny obraz sytuacji materialnej i życiowej strony - należy uznać za sprzeczne z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania wynikające z niniejszego wyroku i raz jeszcze rozpozna odwołanie skarżącego dokonując oceny, czy okoliczności umożliwiają wydanie decyzji reformacyjnej merytorycznie rozstrzygającej jego wniosek. Dodatkowo, wobec upływu czasu jaki nastąpił od wydania zaskarżonej decyzji, Kolegium zbada, czy okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i zdrowotnej Z.H. nie uległy zmianie. W tym zakresie chodzi przede wszystkim o ustalenie, czy wyżej wymieniony dalej jest zarejestrowany jako osoba poszukująca pracy i nie uzyskuje dochodów innych niż świadczenia w ramach szeroko pojętej pomocy społecznej oraz czy w dalszym ciągu w następstwie doznanego urazu nie może podjąć pracy. Dokonując tych ustaleń organ odwoławczy rozważy jednak w pierwszej kolejności możliwość ich samodzielnego dokonania przy wykorzystaniu uprawnień przysługujących mu z mocy art. 136 K.p.a., gdzie zasadnym byłoby np. zwrócenie się do skarżącego o przedłożenie stosownych zaświadczeń wydanych przez lekarzy oraz odpowiednie instytucje. Dopiero, gdyby w toku tego postępowania pojawiły się dodatkowe problemy czy też nowe okoliczności (np. wyraźne zmiany dotyczące sytuacji dochodowej i zdrowotnej strony) powodujące, że konieczne byłoby dokonanie dalszych ustaleń w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (np. przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego), Kolegium uprawnione będzie do wydania decyzji kasacyjnej wskazanej w art. 138 §2 K.p.a. W takim jednak przypadku nieodzowne będzie precyzyjne wskazanie zakresu w jakim ustalenia te powinny zostać poczynione przez organ pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, dlaczego ich dokonanie w trybie art. 136 K.p.a. nie było możliwe. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 12 i art. 138 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wykonaniu zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto na podstawie art. 152 p.p.s.a.