IV SA/Gl 955/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A z o.o. w T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 z późn. zm.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. stwierdził u G. L. chorobę zawodową - przewlekłą chorobę obwodowego układu nerwowego wywołaną sposobem wykonywania pracy, pod postacią cieśni w obrębie nadgarstka, wymienioną w poz. 20/1 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że po przeprowadzeniu dochodzenia epidemiologicznego oraz opiniach biegłych rozpoznano u G. L. chorobę pochodzenia zawodowego, obustronny zespół cieśni nadgarstka. Zdaniem organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na uznanie związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy a rozpoznaną u G. L. chorobą zawodową. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik pracodawców - [...] Sp. z o.o. w T. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. - Oddział w T., zarzucając w nim naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 77 § 1 K.p.a i art. 7 K.p.a. w związku z art. 80 i art. 138 § 2 K.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną ocenę stanu zdrowia G. L. w celu ustalenia przyczyn powstania choroby i ewentualnego jej związku z pracą w obu odwołujących się spółkach. Zdaniem odwołujących stwierdzenia choroby zawodowej dokonano w oparciu o niepełne dochodzenie epidemiologiczne i lakoniczne orzeczenia lekarskie, bez wyeliminowania pozazawodowych przyczyn powstania stwierdzonego schorzenia m.in. występowania u badanej zwyrodnienia kręgosłupa. Zdaniem odwołującego organ administracji nie dopełnił obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący pozwalający na wyjaśnienie sprawy materiału dowodowego. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia, co do przebiegu pracy zawodowej G. L. i zajmowanych przez nią stanowisk, gdzie sposób wykonywania pracy związany był z obciążeniem, powtarzalnością motoryczną ruchów i monotypią w zakresie stawów nadgarstkowych obu rąk. Zatem uznał, że w latach [...] do nadal G. L. pracowała w warunkach ryzyka powstania przewlekłej choroby zawodowej obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy, pod postacią cieśni w obrębie nadgarstka, wymienionej w poz. 20/1 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych. Następnie powołał się na definicję choroby zawodowej zawartą w § 2 ust. 1 tego samego rozporządzenia, w której konieczną przesłanką stwierdzenia choroby zawodowej jest jej rozpoznanie, co potwierdzili lekarze orzecznicy dwóch kompetentnych placówek diagnostycznych - w oparciu o wyniki badań klinicznych oraz konsultacji ortopedycznej i neurologicznej. W opiniach tych lekarzy stwierdzono, iż w rozwoju schorzenia znaczącą rolę odegrał sposób wieloletniego wykonywania przez G. L. pracy związanej z monotypią ruchów i przeciążeniem obu nadgarstków. Odpowiadając na zarzuty organ odwoławczy podniósł, że analiza materiału dowodowego potwierdza wykonywanie przez G. L. pracy zawodowej związanej z przeciążeniem kończyn górnych i monotypią ruchów w zakresie stawów nadgarstkowych. Dodatkowo wyjaśnił, że dla uznania danej choroby za chorobę zawodową wystarczy samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Organ podkreślił, iż nie wyłącza to możliwości wykazania, że mimo pracy w warunkach narażających na chorobę jej powstanie w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, przy czym nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik pracodawców - [...] Sp. z o.o. w T. i . Sp. z o.o. z siedzibą w M. - Oddział w T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie wydanie orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na jego wynik, w szczególności art. 138 § 1 w związku z § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo nie uzupełnienia dochodzenia epidemiologicznego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.), nie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę stanu zdrowia G. L. i przyczyn wystąpienia u niej ewentualnych schorzeń, jak również art. 80 K.p.a. poprzez oparcie się na orzeczeniach lekarskich, które zostały sporządzone bez wymaganego uzasadnienia. Podniósł, iż decyzję wydano w oparciu o niepełną dokumentację medyczną bez przeprowadzenia stosownych badań pozwalających na stwierdzenie, czy u strony nie występuje schorzenie samoistne w postaci zwyrodnienia kręgosłupa dające identyczny wynik badania EMG, ale oparto się o opinie lekarskie, które zostały wykonane "blankietowo" i nie dają podstawy do stwierdzenia, że choroba strony ma charakter zawodowy. W tym zakresie uznał, iż orzeczenie uprawnionego lekarza jest środkiem dowodowym bez którego organ nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby zawodowej i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Zatem w przypadku, gdy takie orzeczenie nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności, organ jest zobowiązany wezwać lekarza do uzupełnienia orzeczenia lub zwrócić się do jednostki II stopnia o dodatkową konsultację również wówczas, gdy w orzeczeniu nie została wymieniona dokumentacja medyczna, w oparciu o którą dokonano rozpoznania choroby oraz nie dołączono jej kserokopii do akt administracyjnych, tak aby umożliwić zapoznanie się z jej treścią, bowiem wtedy nie jest możliwa ocena zasadności konkluzji takiego orzeczenia lekarskiego. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska i powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie podkreślić należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając w oparciu o powyższe uregulowania ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało prowadzić do konkluzji, iż zaskarżona decyzja nie podlegała wzruszeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela dokonane przez organ administracyjny ustalenia faktyczne i rozważania prawne, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz.U. Nr 132 poz. 1115). W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiącego załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest tylko i wyłącznie sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne a owe przewidywalne uszkodzenia zdrowia zostały ujęte w tzw. wykazie chorób zawodowych. Umieszczenie określonego schorzenia w wykazie chorób zawodowych ma ten skutek, iż jeśli u pracownika lekarz stwierdził chorobę ujętą w wykazie i jeżeli inspektor sanitarny stwierdził, że pracownik był narażony na działanie czynnika szkodliwego, to powstałe schorzenie bezwzględnie należy zakwalifikować jako chorobę zawodową. Po myśli omawianego rozporządzenia Rady Ministrów chorobą zawodową jest m.in. przewlekła choroba obwodowego układu nerwowego wywołana sposobem wykonywania pracy – zespół cieśni w obrębie nadgarstka. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że G. L. pracowała w okresie: - od [...] r. w [...] w L., na stanowisku szwaczki; - od [...] r. w Przedsiębiorstwie [...] w C., na stanowisku szwaczki; - od [...] r. w [...] Sp. z o.o. w T., na stanowisku krawcowej; - od [...] r. w Zakładzie [...] w T., na stanowisku krawcowej; - [...] r. w Przedsiębiorstwie [...] Sp. z o.o. w T., na stanowisku szwaczki; - [...] r. w [...] Sp. z o.o. w M., na stanowisku krawcowej; - [...] r. w [...] Sp. z o.o. w t., na stanowisku szwaczki. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że zainteresowana w latach [...] r. wykonywała czynności w wymuszonej pozycji ciała, powtarzalne i połączone z przeciążeniem kończyn górnych stawach nadgarstkowych, stwarzających potencjalne ryzyko powstania choroby zawodowej. Ponadto G. L. w toku postępowania była badana w dwóch jednostkach medycznych, to jest w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodku Medycyny Pracy w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. nr. [...]) oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. nr [...]), w wyniku czego lekarze orzecznicy obu placówek diagnostycznych stwierdzili istnienie u wyżej wymienionej chorobę zawodową – obustronny zespół cieśni nadgarstka pochodzenia zawodowego. Z uwagi na powyższe działania organ sanitarny był związany ustaleniami dwóch orzeczeń lekarskich wydanych w sprawie, które odpowiadają warunkom opinii w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., zatem nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia G.L. kształtuje się odmiennie od wyników przeprowadzonych tam badań, stanowiących podstawę powołanych orzeczeń lekarskich. Przedmiotem badania organów sanitarnych są, więc okoliczności stanowiące przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej, czyli fakt istnienia choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, ustalenie pracy w warunkach narażających na powstanie tej choroby oraz związku przyczynowego między chorobą zawodową a tymi warunkami. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia lub braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje właściwy inspektor sanitarny na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Powołany przepis wskazuje, że koniecznym elementem poprzedzającym wydanie decyzji w przedmiocie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez uprawnione do orzekania jednostki, wymienione w § 5 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. Organ sanitarny wydając decyzję nie może, nie wziąć pod uwagę treści orzeczenia lekarskiego, które ocenia stan zdrowia pracownika i określa, czy rozpoznane schorzenie odpowiada chorobom wymienionym w wykazie chorób zawodowych oraz, czy ma związek z warunkami pracy pracownika. Dodać należy, że w judykaturze wyrażany jest pogląd, że orzeczenie właściwej jednostki uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r., I SA/Wa 1221/04, publ. Lex nr 194428). Jednocześnie zaznaczyć przyjdzie, że wbrew zarzutom skargi tylko lekarze orzecznicy mogą wystąpić o uzupełnienie dokumentacji, w trybie § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. w przypadku, gdy ich zdaniem, zakres informacji zwartych w istniejącej dokumentacji jest niewystarczający. Zdaniem lekarzy orzeczników wydających orzeczenia w rozpatrywanej sprawie takie uzupełnienie było zbędne, wobec czego nie można na etapie skargi czynić im takiego zarzutu i żądać uzupełnienia dokumentacji medycznej z lat [...] oraz wyników badań przeprowadzonych u G. L. Trafnie podkreślił organ odwoławczy, że stwierdzenie choroby zawodowej wymaga wystąpienia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., a więc schorzenia ujętego w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem jej wykonywania. Bezspornie w celu ustalenia istnienia w środowisku pracy G. L. czynnika szkodliwego, mogącego wywołać chorobę zawodową organ inspekcji sanitarnej obowiązany był przeprowadzić dochodzenie epidemiologiczne. Dochodzenie to wykazało, że G. L. w latach [...] pracowała w warunkach ryzyka powstania przewlekłej choroby zawodowej obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy, pod postacią cieśni w obrębie nadgarstka, wymienionej w poz. 20/1 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. Zdaniem Sądu zostało ono prawidłowo uzupełnione i w sposób dostateczny wyjaśniono kwestię narażenia G. L. na monotypię ruchów i przeciążenie obu nadgarstków w okresie zatrudnienia w obu skarżących Spółkach w związku z zajmowanymi u nich stanowiskami pracy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w toku postępowania przeprowadzona została ocena narażenia zawodowego we wszystkich zakładach pracy, w których była zatrudniona G. L. Akta w tej części zawierają "karty oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej", jak również przesłuchano samą G. L. między innym na okoliczność warunków pracy w skarżących Spółkach (akta administracyjne k-8). Organ odwoławczy zbadał wszechstronnie okoliczność narażenia G. L. podczas pracy w skarżących Spółkach w związku z kolejno zajmowanymi u nich stanowiskami pracy, co wynika wprost z przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego i jego uzupełnienia, dlatego brak jest podstaw do kwestionowania jego wyników mimo przeciwnego w tym zakresie stanowiska zaprezentowanego w skardze. Powyższe okoliczności, mogły pozwolić organowi odwoławczemu na dokonanie samodzielnej oceny zebranego i uzupełnionego w sprawie materiału dowodowego, w tym również orzeczeń lekarskich oraz wyciągnięcie końcowych wniosków, które znalazły wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej o naruszeniu w postępowaniu administracyjnym art. 80 K.p.a., poprzez oparcie się na orzeczeniach lekarskich, które zostały wykonane "blankietowo" bez wymaganego uzasadnienia, a więc w istocie zarzutów kwestionujących orzeczenia (opinie) lekarskie należy stwierdzić, iż tego rodzaju zarzuty nie mogą być przedmiotem badania Sądu w niniejszym postępowaniu. Podkreślić bowiem trzeba, iż do kognicji sądu administracyjnego nie należy badanie prawidłowości i zasadności tych opinii (wyjaśnienie kwestii medycznych), ale kontrola zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem poprzez zbadanie, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, nie naruszając przy tym przepisów procedury administracyjnej, w tym także, czy w sposób wyczerpujący zebrały cały materiał dowodowy oraz czy właściwie go oceniły. W tej sytuacji, biorąc jednocześnie pod uwagę powołane wyżej orzeczenia lekarskie, które jednoznacznie wskazują na zawodową etiologię rozpoznanego schorzenia, organy sanitarne zasadnie przyjęły, że w przypadku G.L. zaistniały podstawy do stwierdzenia choroby zawodowej. Przyjdzie również zauważyć, że zgodnie z utrwalonym poglądem panującym w orzecznictwie sądów administracyjnych, aktualnym również na tle obowiązujących przepisów, wystąpienie szkodliwych czynników w środowisku pracy nie musi być zawinione przez pracodawcę, lecz wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika szkodliwego tylko dla jednego pracownika, z uwagi na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994 r., sygn. akt I SA 1640/93, publik. ONSA 1995/1/28, wyrok NSA z dnia 27 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1862/97, Lex nr 45840). Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom zawartym w skardze organy sanitarne nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego określonych w art. 7 i art. 77 K.p.a. i prawidłowo ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, zaś wniosek tych organów wyprowadzony z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykracza poza swobodną ocenę dowodów (art. 80 K.p.a.). Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy - zdaniem Sądu - skarga nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na cytowane na wstępie uregulowania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy odwoławczy rozpatrując niniejszą sprawę nie dopuścił się naruszenia przepisów zarówno postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowo ocenił zaistniały stan faktyczny, jak i przy jego ocenie, nie naruszył przepisów prawa, które miały zastosowanie w sprawie. Zatem zaskarżona decyzja została podjęta w wyniku właściwej oceny materiałów sprawy i prawidłowych rozważań prawnych. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).