IV SA/Gl 961/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska - Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. W piśmie z dnia 1 sierpnia 2015 r. skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. K.M. wniósł m.in. o przyznanie zasiłku okresowego od 1 sierpnia 2015 r. do 31 stycznia 2016 r. Jednocześnie wskazał, że jest to sprawa niecierpiąca zwłoki i zażądał przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w ciągu 2 dni. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.- dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 7 pkt 2-15, art. 8 ust. 1, art. 38 ust.1-5, art. 106 ust. 1 i 4, art. 147 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163, dalej "u.p.s."), przyznał K.M. zasiłek okresowy od 1 sierpnia 2015 r. do 30 września 2015 r. w wysokości 408,03 zł na każdy miesiąc. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że pracownik socjalny oceniając czy sprawa wymaga natychmiastowego działania uznał, że wniosek dotyczy zaspokojenia potrzeb, które uprzednio zostały objęte pomocą organu, sytuacja rodziny jest znana organowi, rodzina nie jest pozbawiona dochodu, zaś w ostatnim czasie wnioskodawcy wypłacono zasiłek okresowy i świadczenia rodzinne, zatem nie zaszły nadzwyczajne okoliczności wymagające zażegnania sytuacji kryzysowej w związku z tym wywiad został przeprowadzony w ogólnym 14-dniowym terminie. Następnie organ wskazał, że okolicznością przemawiającą za przyznaniem pomocy, oprócz spełnienia przez rodzinę kryterium dochodowego, jest długotrwała choroba strony. Zaświadczenie lekarskie przedstawione przez wnioskodawcę nie określa natomiast na jaki okres uszczerbek na zdrowiu uniemożliwia mu podjęcie pracy. Ponadto umowa o pracę i umowa zlecenia żony wnioskodawcy zawarta jest do 31 sierpnia 2015 r. W ocenie organu okoliczności te uzasadniają uznanie, że ulegnie zmianie sytuacja dochodowa w rodzinie wnioskodawcy. Dlatego, mając to na uwadze oraz zmianę przepisów prawa od 1 października 2015 r., pomoc przyznano na okres 2 miesięcy. Dalej organ wskazał, że przyznany zasiłek okresowy stanowi 50 % różnicy między kryterium dochodowym, które dla rodziny strony wynosi 1824 zł, a dochodem rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. kwotą 1007,94 zł. Organ stwierdził, że wysokość zasiłku dostosowana jest do celów i możliwości pomocy społecznej. W dniu 2 września 2015 r. K.M. wniósł o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku potraktowanie go jako odwołania od decyzji nr [...] . Następnie pismem z tego samego dnia wniósł odwołanie od tej decyzji zaskarżając ją w częściach, w których: - nie przyznano zasiłku okresowego od października 2015 r. do stycznia 2016 r., - nie przyznano świadczenia w wysokości, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s., - nie wskazano ubóstwa, obok długotrwałej choroby, jako przyczyny przyznania zasiłku, - nie zastosowano przepisów odnoszących się do sprawy niecierpiącej zwłoki. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 7, art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez faktyczny brak uzasadnienia w części dotyczącej nieustalenia zasiłku okresowego w wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny wnioskodawcy a dochodem tej rodziny, - dokonanie błędnych ustaleń faktycznych poprzez uznanie, iż okoliczności, w których wnioskodawca wystąpił o pomoc nie wymagały zażegnania sytuacji kryzysowej oraz nie stanowią o ubóstwie rodziny, - niezgodne z prawdą uzasadnienie decyzji w części stwierdzającej, że wydano ją m.in. na podstawie informacji o umowie zlecenia żony przekazanej organowi dopiero w dniu 21 lipca 2015 r. tj. naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a., - niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 5 u.p.s. poprzez nieprzyznanie zasiłku okresowego za okres od października 2015 r. do stycznia 2016 r. ze względu na przewidywaną zmianę sytuacji dochodowej rodziny oraz zmianę prawa, - naruszenie art. 7 pkt 1 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie. Na tej podstawie wniósł o wydanie nowej decyzji, ewentualnie uchylenie decyzji w zaskarżonej części i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2015 r. i odwołaniem. W uzasadnieniu odwołania K.M. m.in. podkreślił, iż organ I instancji ograniczył podanie przyczyn nieustalenia zasiłku okresowego w wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny wnioskodawcy a dochodem tej rodziny do stwierdzenia, że "wysokość zasiłku okresowego dostosowana jest do celów i możliwości pomocy społecznej." Jednocześnie nie wskazano żadnego celu, który miałby zostać w ten sposób osiągnięty ani nie podano informacji na temat możliwości pomocy społecznej. Ponadto akcentował, że jego rodzina funkcjonuje znacznie poniżej minimum socjalnego oraz poniżej granicy minimum egzystencji, jednakże od czerwca 2015 r. nie znajduje się poniżej tej granicy tylko dzięki przyznanym świadczeniom z pomocy społecznej. Wskazał również, że nie rozumie wpływu zmiany prawa od 1 października 2015 r. na okres na jaki przyznano mu zasiłek okresowy, albowiem organ nie podał o jaką zmianę prawa chodzi. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję z dnia [...] r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania, treść decyzji organu pierwszej instancji i zarzuty odwołania. Następnie przytoczył treść art. 38 u.p.s. określającego zasady przyznawania zasiłku okresowego i odniósł się do okoliczności faktycznych sprawy. W tym zakresie podał, że K.M. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną B. oraz synami P. i A., nie pracuje, nie jest zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy, jest osobą niezdolną do pracy, w trakcie ubiegania się o świadczenia rentowe z ZUS, choruje przewlekle. Żona pracuje zawodowo. Dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, na który składa się wynagrodzenie za pracę żony w kwocie 550,33 zł wraz z premią w kwocie 236,61 zł, zasiłki rodzinne w wysokości 221 zł, wyniósł 1.007,94 zł. Mając na względzie powyższe ustalenia Kolegium uznało, że zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem organ ten nie odniósł się do całego wniosku strony i nie orzekł co do całego okresu na jaki strona wnioskowała o przyznanie zasiłku okresowego. Jednocześnie podkreślono, że ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Kolegium nie może uwzględnić wniosku strony o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, lecz musi uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponadto zdaniem Kolegium uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wszystkich wymogów przewidzianych w art. 107 k.p.a., w szczególności nie wynika z niego dlaczego organ pierwszej instancji przyznał stronie zasiłek okresowy w takiej a nie w innej wysokości tj. w kwocie równej 50% różnicy miedzy kryterium dochodowym a dochodem rodziny. Brak uzasadnienia spełniającego wymogi z art. 107 k.p.a. powoduje, że nie jest możliwa ocena zgodności decyzji z prawem. Podsumowując, zdaniem Kolegium, powyższa decyzja została wydana z naruszeniem art. 9, art. 11, art. 15, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., natomiast konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy tj. rozpatrzenie w całości wniosku strony i uzasadnienie decyzji spełniające wymogi przepisów prawa, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium wskazało, że w ramach ponownego postępowania organ I instancji winien rozpatrzyć w całości wniosek strony, uwzględnić podaną przez stronę zmianę od sierpnia 2015 r. dochodu rodziny oraz podjąć inne konieczne czynności jakie uzna za zasadne. Pismem z dnia 28 września 2015 r. K.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zaskarżając ją w części, która uchyla decyzję organu pierwszej instancji ponad jego odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 poprzez ich błędne zastosowanie oraz art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Jednocześnie wniósł o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim decyzja ta uchyla decyzję z dnia [...] r. w części rozstrzygającej o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego na sierpień i wrzesień 2015 r. i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, - uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim decyzja ta przekazuje pozostałą część sprawy (niewskazaną w punkcie 1) do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, - zobowiązanie Kolegium do wydania orzeczenia co do istoty sprawy w zakresie, o którym mowa w punkcie 2, - stwierdzenie, że zaskarżona decyzja w zakresie, o którym mowa w punktach 1 i 2 nie podlega wykonaniu, - zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, - przyznanie od Kolegium na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 18.917 zł. W uzasadnieniu skargi podniósł, że jego odwołanie dotyczyło jedynie części decyzji nr [...] zaś ta część decyzji (przyznająca mu zasiłek okresowy na sierpień i wrzesień 2015 r.), która nie została zaskarżona, stała się ostateczna i pozostaje poza kognicją Kolegium oraz ewentualną kognicją Prezydenta Miasta R. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W związki z tym stwierdzenie Kolegium, że odwołanie dotyczyło całości decyzji stoi w sprzeczności z treścią i zakresem odwołania. Skarżący przytoczył w tym względzie wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1634/08, że "zaskarżenie jedynie części decyzji powoduje, że w niezaskarżonej części decyzja stosownie do art. 15 i 16 k.p.a. staje się ostateczna, zaś organ odwoławczy rozpatrując środek zaskarżenia ograniczony jest wskazanym w nim zakresem zaskarżenia decyzji". Konsekwencją niemożności uchylenia decyzji w całości jest więc niemożność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Poza tym, zdaniem skarżącego, stan faktyczny będący podstawą wydania decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji jest bezsporny i dlatego nie ma potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie kwestii faktycznych, a zatem powinna zostać podjęta decyzja merytoryczna przez organ odwoławczy. Dodatkowo podniósł, że o ile istniałyby przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej skarżący nie korzystałby z ochrony wynikającej z art. 139 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Jednocześnie po myśli art. 134 §1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd badając sprawę w wyżej określonych granicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja w ostateczności odpowiada wymogom prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem Sądu było więc dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Oceniając zatem prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że według tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, a także uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że organ wyższej instancji nie może, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, konwalidować stwierdzonych uchybień. Zatem istota decyzji kasacyjnej wyraża się w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej oznacza wyłącznie stwierdzenie przez organ odwoławczy na podstawie dostrzeżonych wadliwości postępowania i samej decyzji organu pierwszej instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie sprawy dokonane przez organ pierwszej instancji nie może stać się ostateczne. Konsekwencją tego stanowiska jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W świetle przedstawionych powyżej rozważań, w niniejszej sprawie uznać należało, że wskazane w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia stanowiły uzasadnienie dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało w tej sprawie z wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku okresowego na okres od sierpnia 2015 do stycznia 2016 r. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163, zwanej jak dotychczas w skrócie "u.p.s."), zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Natomiast w myśl art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zasiłek okresowy ustala się, w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego, ustalona zgodnie z ust. 2, nie może być natomiast niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy), z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 4, a mianowicie, że kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Powyższe oznacza, że zasiłek okresowy jest świadczeniem względnie uznaniowym. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zasiłek okresowy przysługuje wnioskodawcy. Do oceny organu pozostawiono jedynie ustalenie, w ściśle określonych granicach, wysokości przyznanego świadczenia oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane. Ustawodawca pozostawił zatem organowi możliwość działania w ramach uznania administracyjnego jedynie w obszarze wyznaczonym treścią art. 38 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 38 ust. 3 i ust. 4 u.p.s.. Okoliczność ta powoduje, że ustalając wysokość udzielonej w tym trybie pomocy organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 1 i 3 i ust. 4 u.p.s., to znaczy umożliwienia przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, niemożliwych do pokonania we własnym zakresie przez ubiegających się o tę pomoc , dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Pozostawienie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości zasiłku okresowego uznaniu organu pomocy społecznej nie oznacza jednak całkowitej dowolności działania. Zatem wydanie decyzji w sprawie zasiłku okresowego, wymaga dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz przekonującego wyjaśnienie pobudek i motywów, jakimi kierował się organ pomocy społecznej przy ustalaniu kwoty zasiłku okresowego. W związku z tym w postępowaniu w zakresie przyznania tego świadczenia znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ administracji prowadzący postępowanie obowiązany jest zatem do dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego sytuacji socjalno-bytowej wnioskodawcy. Ustalenia te powinny zostać dokonane w czasie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego, a w przypadku niedokonania zadowalających ustaleń w trakcie tej czynności należy uzupełnić jego dane, wezwać wnioskodawcę do złożenia dodatkowych wyjaśnień i udokumentowania wskazywanych okoliczności faktycznych. Dopiero po wnikliwym ustaleniu takich okoliczności faktycznych dotyczących wnioskodawcy i jego rodziny jak: stan zdrowia, sytuacja rodzinna i majątkowa, poziom realnych dochodów i możliwości zarobkowe, struktura i wielkość niezbędnych wydatków miesięcznych i całorocznych, warunki mieszkaniowe, zobowiązania wobec osób trzecich i instytucji kredytowych, możliwość uzyskania pomocy ze strony rodziny, osób trzecich lub innych instytucji, które powinny zostać udokumentowane w aktach sprawy, organ może przystąpić do oceny, w jakiej wysokości zasiłek winien być udzielony. Okoliczności brane pod uwagę w trakcie dokonywania oceny, tok rozumowania organu oraz wyniki przeprowadzonej analizy powinny zostać szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, natomiast ich brak stanowi naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem zwraca chociażby uwagę to, że w wywiadzie środowiskowym nie przeprowadzono analizy budżetu rodziny skarżącego, a tym samym nie określono struktury i wielkości niezbędnych wydatków. Wskazano tylko na koszty energii i gazu. Nie ustalono np. czy i w jakiej wysokości rodzina musi ponosić koszty leczenia związane z licznymi przewlekłymi chorobami skarżącego ([...]). Z wywiadu nie wynika także w jakim zakresie rodzina jest objęta pomocą (brak wpisu pod poz. 7). W związku z tym nie sposób ocenić, czy wysokość przyznanego skarżącemu świadczenia jest w stanie zapewnić jemu i jego rodzinie zaspokojenie podstawowych i niezbędnych potrzeb, a tym samym umożliwić tej rodzinie życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W związku z tym słusznie organ odwoławczy wskazał na brak uzasadnienia decyzji w zakresie dotyczącym wysokości świadczenia, skoro organ I instancji nie wskazał w oparciu o jakie ustalenia faktyczne przyjął minimalną, gwarantowaną wysokość przyznanego zasiłku okresowego, uzależnioną wyłącznie od dochodu rodziny. Organ jedynie ogólnikowo wskazał, że wysokość zasiłku dostosowana jest do celów oraz możliwości pomocy społecznej. Przy czym także co do możliwości finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej organ nie wypowiedział się. Z akt również nie wynika jak duża ilość osób i rodzin korzysta z tego typu świadczeń w kontekście posiadanych na ten cel środków, w jakiej wysokości jest ono udzielane rodzinom o podobnej strukturze osobowej i dochodowej. Przyjdzie zauważyć, że również skarżący w odwołaniu zarzucił faktyczny brak uzasadnienia w części dotyczącej nieustalenia zasiłku okresowego w wysokości określonej w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy. Tym samym brak wszechstronnych ustaleń faktycznych w sprawie oraz ich oceny w kontekście wysokości świadczenia stanowi istotne naruszenie art. 7 i 107 k.p.a., co w konsekwencji oznacza konieczność podjęcia ponownie przez organ I instancji niezbędnych do prawidłowego orzeczenia w tym zakresie czynności procesowych, to zaś niewątpliwie uzasadniało uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto słusznie organ odwoławczy uznał, że w kwestii okresu pobierania świadczenia sprawa także nie została właściwie rozpatrzona. Prezydent Miasta R. w decyzji przyznał zasiłek na okres 2 miesięcy, tj. sierpień i wrzesień 2015 r. Tymczasem strona wnosiła o przyznanie tego świadczenia na okres 6 miesięcy, tj. od sierpnia 2015 r. do stycznia 2016 r. W związku z tym prawidłowo organ odwoławczy uznał, że decyzja organu nie zawiera rozstrzygnięcia co do całości żądania strony. Tym samym słusznie organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygając sprawę co do całości żądanego okresu doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem organ odwoławczy orzekałby w zakresie w jakim sprawa nie została rozstrzygnięta przez organ I instancji. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie. Odnosząc się pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że decyzja organu I instancji poza rozstrzygnięciem co do przyznania stronie zasiłku okresowego na okres dwóch miesięcy w określonej wysokości nie zawiera innego rozstrzygnięcia, tj. np. nie odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia na dalszy okres. W związku z tym przyjęcie, że odwołanie dotyczyło innej części decyzji nie jest uzasadnione. Sąd podziela przy tym w pełni przytoczony w skardze pogląd zawarty w wyroku WSA w Warszawie , że "zaskarżenie jedynie części decyzji powoduje, że w niezaskarżonej części decyzja stosownie do art. 15 i 16 k.p.a. staje się ostateczna, zaś organ odwoławczy rozpatrując środek zaskarżenia ograniczony jest wskazanym w nim zakresem zaskarżenia decyzji". O zakresie toczącego się postępowania odwoławczego decyduje strona składająca odwołanie, określając czy odnosi się ono do części rozstrzygnięcia, czy też do całego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Niemniej jednak umknęło uwadze strony, że w tamtej sprawie zakwestionowane zostały konkretne punkty decyzji (2 i 3 decyzji), a więc rozstrzygnięcia zawarte w sentencji decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że strona w odwołaniu może kwestionować decyzję w zakresie konkretnych rozstrzygnięć w niej zawartych. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia co do pozostałego okresu objętego żądaniem strony (tj. przyznania zasiłku także na okres od października 2015 do stycznia 2016 r.). W związku z tym organ nie mógł uchylić "rozstrzygnięcia", którego decyzja nie zawiera. Podobnie rzecz się ma w kwestii wysokości przyznanego świadczenia. W odwołaniu skarżący zaskarżył decyzję w części nie przyznania mu zasiłku okresowego w wysokości o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s., co w istocie oznacza, że nie zgadza się z wysokością świadczenia, która w jego ocenie winna przewyższać przyznaną mu kwotę zasiłku. Nie oznacza to jednak, jak zdaje się twierdzić skarżący, że co do kwoty przyznanej decyzja jest ostateczna. Skoro decyzja rozstrzyga w kwestii wysokości świadczenia to odwołanie, w którym kwestionowana jest ta wysokość, odnosi się do całości rozstrzygnięcia. W związku z tym nie jest zasadny także zarzut niezastawania przez Kolegium art. 139 k.p.a., bowiem istniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej w stosunku do całości rozstrzygnięcia pierwszoinstanyjnego. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę, jako niezasadną, oddalił. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 P.p.s.a., zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje od organu w przypadku uwzględnienia skargi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.