VI SA/Wa 1634/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim decyzja ta uchyla decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. w pkt 1 tj. w części rozstrzygającej o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w terminie od [...] stycznia 2007 r. do [...] lutego 2007 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie, o którym mowa w pkt 1 niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. A. S.A. skarżąca w niniejszej sprawie, wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...] w rejonie C. w celu umieszczenia nośnika reklamowego w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lipca 2008 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Prezydent W. zezwolił na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...] w rejonie C. w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. (pkt 1) i odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] lipca 2007 r. (pkt 2) ustalając warunki zajęcia prawa drogowego stanowiące załącznik Nr 2 (pkt 4) oraz opłatę za umieszczenie reklamy w pasie drogowym (pkt 5). Rozstrzygnięciu w pkt 2 organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika reklamowego (pkt 3 decyzji). W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji powołując się na statystyki wypadków drogowych na ulicach W., wskazał, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Stwierdzając, że wnioskowana reklama byłaby usytuowana w odległości około 4 m od zewnętrznej krawędzi jezdni przyjął, że stanowiłoby to naruszenie wymogu usytuowania obiektu budowlanego lokalizowanego na terenie zabudowanym w przypadku drogi wojewódzkiej w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Organ uznał w związku z tym, że żądana lokalizacja reklamy nie jest możliwa, albowiem nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody, wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Uwzględniając zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony, zdaniem Prezydenta W., zasadne było wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego. A. S.A. wniosła odwołanie od tej decyzji w części dot. rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 i 3 tej decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta W. dnia [...] lutego 2007 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy, jednakże uznania administracyjnego nie można utożsamiać z dowolnością w rozstrzyganiu, a taka sytuacja, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaistniała w rozpoznanej sprawie. Powołane dane statystyczne obejmujące okres 2004-2005, w opinii Kolegium, nie mogły stanowić podstawy do wysnucia wniosków w sprawie rozstrzyganej w roku 2007. Tym bardziej, że jeszcze w dniu [...] sierpnia 2005 r., tj. w dacie wydania poprzedniego zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego dla tego samego wnioskodawcy, dane dotyczące liczby wypadków za rok 2004 nie stanowiły przeszkody do wyrażenia zgody na takie zajęcie. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynikało, dlaczego nośnik reklamowy planowany przez skarżącą w tym konkretnym miejscu stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego, generując zwiększoną liczbę wypadków drogowych. Odwołanie się do ogólnej opinii I., bez wskazania czy i jakie przełożenie owa opinia znajduje dla konkretnej lokalizacji, wydawało się być, jak wyjaśnił organ odwoławczy, dalece niewystarczające. Organ odwoławczy stwierdził również, że w kontrolowanym postępowaniu naruszona została zasada wyrażona w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl której organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a konsekwencją naruszenia wymienionej zasady stała się wadliwość całej decyzji przez naruszenie przepisu art. 107 k.p.a., a w szczególności jego § 3, który wymaga szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zasadnie skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że powołanie się przez organ I instancji na art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jako na podstawę odmowy wyrażenia zgody na faktyczne przedłużenie umieszczenia w pasie drogowym nośnika reklamowego, bez wyjaśnienia, dlaczego w sprawie niniejszej nie znajdował zastosowania ust. 2 tego artykułu, było niewystarczające. Ponadto organ pierwszej instancji nie rozpatrzył wniosku A. S.A. z dnia [...] stycznia 2007 r. w całości, albowiem nie wypowiedział się w ogóle co do okresu od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] lipca 2008 r. Kolegium zwróciło ponad to uwagę, że załączona do akt sprawy "Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W." nie została w ogóle podpisana, co pozbawiało ją jakiejkolwiek wartości dowodowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylała punkt 1 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. Powołanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji I instancji, która została zaskarżona przez stronę tylko w części. Konsekwencją tego naruszenia było uchylenie przez organ odwoławczy również tych postanowień decyzji organu I instancji, które były korzystne dla strony. Stwierdzona powyżej wadliwość wiązała się również z naruszeniem art. 16 k.p.a., albowiem doszło do uchylenia rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, które stało się ostateczne na skutek niezaskarżenia go przez stronę. Wyrokiem z dnia 20 lipca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 904/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. decyzji SKO wskazując, że skarga spółki A. okazała się zasadna co do zarzutu naruszenia w kontrolowanym postępowaniu zasady reformationis in peius wyrażonej w art. 139 k.p.a. Naruszenie wymienionego przepisu oznacza, że organ odwoławczy złamał ogólny zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Wymieniony przepis przewiduje bowiem taką możliwość wyłącznie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Sąd I instancji stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podało ani w podstawie prawnej, ani w motywach uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż zachodziły w sprawie przesłanki zastosowania reformatio in peius. Brak przesłanek z art. 139 k.p.a. do zmiany decyzji na niekorzyść strony powoduje, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego musi być uważane za dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzja organu I instancji nie satysfakcjonowała strony jedynie w części, stąd została zaskarżona odwołaniem, w zakresie punktów 2 i 3 decyzji. Organ odwoławczy objął swoim rozstrzygnięciem całość siedmiopunktowej decyzji I-instancyjnej, w tym rozstrzygnięcie zarówno zaskarżone odwołaniem - niekorzystne dla strony, jak i korzystne - niezaskarżone. Takie działanie procesowe było wadliwe, albowiem brak było podstawy prawnej do zastosowania w takim przypadku (w tej części) art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji odwoławczej organ II instancji winien ponownie rozpatrzyć odwołanie, uwzględniając jego zakres. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżyło w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium obarczona była wadą, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 139 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a. i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji narusza zasadę, o której mowa w art. 139 k.p.a., tj. stanowi działanie na niekorzyść strony odwołującej się, - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że w razie stwierdzenia przez organ odwoławczy, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a jednocześnie nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. lub uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w trybie przewidzianym przez art. 136 k.p.a., niedopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie zakończonej nią sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tylko z tego względu, że odwołanie dotyczyło jedynie części decyzji organu I instancji oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w wyroku wskazania co do dalszego postępowania w zakresie stosowania - lub odstąpienia od takiego stosowania - w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 175/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie ugruntowany jest pogląd zgodnie, z którym sformułowany w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych wydawanych w trybie określonym w art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uznania, że decyzja organu odwoławczego wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. narusza zakaz reformationis in peius, a tym samym brak było podstaw do przyjęcia, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd odwoławczy wskazał również, iż postępowanie odwoławcze wywołane zostało odwołaniem złożonym przez stronę postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy o zakresie toczącego się postępowania odwoławczego decyduje strona składająca odwołanie. W odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji strona określiła zakres zaskarżenia tej decyzji. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż w części niezaskarżonej decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Oznacza to, że biorąc pod uwagę treść odwołania, a zwłaszcza zakres zaskarżenia decyzji określony w odwołaniu, dopuszczalne jest zastosowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości, to jest w tym zakresie w jakim zostało to określone w treści odwołania, bowiem w części niezaskarżonej decyzja stała się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie sentencja decyzji organu I instancji składa się z siedmiu punktów. Taka konstrukcja decyzji administracyjnej, gdzie o przyznaniu lub odmowie przyznania stronie określonych praw rozstrzyga organ w kilku punktach decyzji zezwala na przyjęcie w postępowaniu odwoławczym rozwiązania określonego w treści art. 138 § 2 k.p.a. w odniesieniu tylko do tej części decyzji, która została zaskarżona. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwane p.p.s.a., Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270) rozpoznając sprawę ponownie, po uchyleniu przez NSA wyroku I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Naczelny Sąd Administracyjny wskutek skargi kasacyjnej złożonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 904/07 stwierdzający nieważność decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy uznał za zasadny zarzut podniesiony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w skardze kasacyjnej, naruszenia przez zaskarżony wyrok przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie NSA organ II instancji orzekając w zaskarżonej decyzji w trybie określonym w art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzygał sprawy merytorycznie, a tym samym do takiej decyzji nie ma zastosowania przepis art. 139 k.p.a., artykułujący na gruncie przepisów postępowania administracyjnego zasadę reformationis in peius. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyjęcia, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Mając na uwadze, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] nie jest dotknięta kwalifikowaną prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, Sąd rozpoznając sprawę ponownie przystąpił do oceny zarzutów podniesionych w skardze. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r. narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podnieść należy, iż postępowanie odwoławcze, zakończone wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, wywołane zostało odwołaniem złożonym przez stronę postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy o zakresie toczącego się postępowania odwoławczego decyduje strona składająca odwołanie, określając czy odnosi się ono do części rozstrzygnięcia, czy też do całego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Nie powinno ulegać wątpliwości, iż zaskarżenie jedynie części decyzji powoduje, że w niezaskarżonej części decyzja stosownie do art. 15 i 16 k.p.a. staje się ostateczna zaś organ odwoławczy rozpatrując środek zaskarżenia ograniczony jest wskazanym w nim zakresem zaskarżenia decyzji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawężone zostaje tym samym do oceny prawidłowości zapadłego orzeczenia w części, której dotyczyło odwołanie strony postępowania. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji - Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. składała się z 7 punktów. Skarżąca w odwołaniu z dnia [...] lutego 2007 r. wyraźnie zakreśliła, iż kwestionuje jedynie punkt 2 i 3 powyższej decyzji, a więc określiła zakres zaskarżenia tej decyzji. Tym samym uznać należy, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. wykroczyło poza zakres zaskarżenia określony przez stronę skarżącą w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przeprowadzając ponownie postępowanie odwoławcze winno wydać rozstrzygnięcie uwzględniając zakres zaskarżenia decyzji organu I instancji wskazany przez stronę w odwołaniu. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a., a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.