IV SA/Gl 979/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Beata Kozicka, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., złożonym do Ośrodka Pomocy Społecznej w R., I. P. (dalej: "skarżąca") wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko - syna M. P. (ur. [...] r.), a w składzie rodziny podała siebie, jej męża M. P. i trzech synów: D., A. i M. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Kierownik Oddziału do Spraw Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Wydziału Rodziny i Polityki Społecznej Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w K., działający z upoważnienia Wojewody [...], odmówił skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na syna M. P. za okres od 1 kwietnia 2018 r. W podstawie prawnej tej decyzji przywołał regulacje zawarte między innymi w art. 2, art. 4, art. 5 ust. 1, 3 i 4, art. 7 ust. 1 i 3, art. 11, art. 16 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U z 2017 r., poz. 1851 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci"), rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze z dnia 27.07.2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1465) oraz z art. 1 lit. z) oraz art. 68 ust. 1 (a) i (b) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29.04.2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz.(WE)L 166/1 z dnia 30.04.2004 r. z późn. zm.) oraz art. 60 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16.09.2009 r. dotyczący wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.(WE)L 284/1 z dnia 30.10.2009 r. z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że syn skarżącej M. P. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie, zatem prawo do świadczenia wychowawczego jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego, które wynosi 800,00-zł. miesięcznie na członka rodziny. Tymczasem dochód rodziny w 2016 r. na osobę stanowi kwotę 818,78-zł. i przekracza kryterium dochodowe o 18,78- zł. W odwołaniu od powyżej decyzji skarżąca wyraziła niezadowolenie ze sposobu obliczenia dochodu jej rodziny. Podała, że jej "były mąż" nie przebywa na terenie Polski "nie jest Polakiem tylko [...] i nie posiada karty stałego pobytu", a także nie łoży na utrzymanie dzieci. W roku 2015 Sąd w R. wydał postanowienie o zabezpieczeniu alimentacyjnym, natomiast w dniu [...]r. wyrokiem sądu ustalono alimenty w wysokości 2 000,- zł. miesięcznie na troje dzieci. Zdaniem skarżącej "były mąż" nie płaci zasądzonych na dzieci alimentów i nie zamieszkuje z rodziną, dlatego też od roku 2016 r. pobiera świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 1 500 zł., co nie uprawnia do doliczenia jego dochodu do dochodów jej rodziny. Oświadczyła, że aby poprawić byt i warunki mieszkaniowe swoich dzieci od dnia 12 grudnia 2017 r. prowadzi działalność gospodarczą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdziło, że fakt, iż mąż nie zamieszkuje ze skarżącą i dziećmi nie ma znaczenia dla sprawy, albowiem z definicji rodziny zawartej w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Ponadto, skoro skarżąca jest nadal mężatką, to do składu rodziny winien być wliczony również jej mąż, a przy ustalaniu sytuacji dochodowej rodziny również jego dochód. Na podstawie akt sprawy, w tym z informacji PIT-11 organ odwoławczy podzielił ustalenia poczynione przez organ I instancji, że skarżąca w 2016 r. osiągnęła dochód w wysokości 8 891,17 zł., (tj. przychód pomniejszony o koszty uzyskania przychodu), który z uwagi na utratę zatrudnienia przez skarżącą został uznany za utracony. Na ten dochód skarżącej składały się świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w 2016 r. w wysokości 12 000,00 zł., a przez podzielenie przez 12 miesięcy daje on kwotę 1 000,00 zł. miesięcznie, a także dochód z tytułu rozpoczętej przez skarżącą od miesiąca grudnia 2017 r. działalności gospodarczej. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. z miesiąca stycznia 2018 r. wynosił 657,00 zł., co łącznie stanowiło dochód miesięczny w wysokości 1 657,00 zł. (1 000,00 zł. + 657,00 zł.). Mąż skarżącej – M. P. w roku 2016 r., zgodnie z jej oświadczeniem z dnia 16 kwietnia 2018 r., osiągnął dochód nieopodatkowany w wysokości 29 242,72 zł., który podzielony przez 12 miesięcy wynosił 2 436,89 zł. miesięcznie. Wobec tego łączny dochód rodziny to kwota 4 093,89 zł. miesięcznie (1 657,00 zł. + 2 436,89 zł.), natomiast podzielony przez 5 osób stanowi 818,78 zł. na osobę w rodzinie i przekracza ustawowe kryterium dochodowe. W osobistej skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca podniosła takie same zarzuty i argumentację, jak w treści odwołania, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia wychowawczego. Wywiodła, że od 4 lat samotnie wychowuje trójkę dzieci pochodzących z małżeństwa z obywatelem włoskim, z którym pozostaje w faktycznej separacji i nie tworzy wspólnego gospodarstwa domowego. Obecnie przed Sądem Okręgowym w G. Oddział Zamiejscowy w R. toczy się jej sprawa o rozwód sygn. akt [...]. Faktycznie pozostaje w separacji, dlatego skład jej rodziny nie jest prawdziwy. Zwróciła też uwagę, że pojęcie rodziny jest różnie interpretowane przez organy pomocy społecznej w zależności od świadczenia, o które się ubiega (np. stypendium szkolnego). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. skarżąca poinformowała, że w miesiącu grudniu 2018 r. urodziła czwarte dziecko, którego ojcem jest nowy partner a wobec męża prowadzone jest postępowanie karne w zakresie gróźb kierowanych pod jej adresem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r., którą odmówiono przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na syna M. Materialnoprawną podstawą obu wymienionych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1851, zwanej dalej jak dotychczas: "ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci"). Zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 1). Ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek osób uprawnionych (art. 13 ust. 1). Świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (art. 4 ust. 2 i 3). W myśl art. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00-zł. miesięcznie na dziecko w rodzinie (ust. 1). Jednak na pierwsze dziecko tylko wówczas, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00-zł., a gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 1 200,00-zł. (ust. 3 i 4). Ustawodawca uzależniając prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko od spełnienia wskazanego wyżej kryterium dochodowego zawarł w ustawie definicje nie tylko rodziny, ale też dochodu na osobę w rodzinie, dochodu uzyskanego, dochodu utraconego oraz odesłał w zakresie definicji "dochodu" do ustawy z dnia 28 listopada 2018 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 2220). Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców i dzieci lub opiekunów faktycznych dzieci oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016r. poz. 162 972 oraz z 2017 r. poz. 1428). Do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Od zasady tej, ustawodawca przewidział wyjątek w przypadku ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców na mocy orzeczenia sądu (art. 2 pkt 16 in fine ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Wyjaśnić przy tym należy, że tak określona w zacytowanym art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci definicja rodziny jest definicją autonomiczną i nie odwołuje się do innych definicji tego pojęcia zawartych w innych aktach prawnych, na co zwróciła uwagę skarżącą w osobistej skardze. Natomiast osoba samotnie wychowująca dziecko, to w myśl art. 2 pkt 13 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, oznacza: pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Skarżąca nie spełnia zatem wskazanej dla potrzeb omawianej ustawy definicji takiej osoby. Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżąca pozostaje w związku małżeńskim, jednakże jak wyjaśniła od 4 lat jej mąż nie mieszka ze swoją rodziną w R., ale we W. W skardze podniosła, że jest z mężem w separacji faktycznej, lecz nie prawnej. W ocenie skarżącej, z tego faktu wynika, że dochód jej męża nie powinien być wliczany do dochodu rodziny. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Zawarta w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci definicja rodziny nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację. Przepis ten nie wprowadza żadnych okoliczności ani kryteriów, wedle których możliwe byłoby niezakwalifikowanie osób pozostających w związku małżeńskim jako członków jednej rodziny. Brak jest zatem regulacji prawnej umożliwiającej niezaliczenie do rodziny skarżącej jej męża z tego powodu, że nie zamieszkuje on ze skarżącą, ale poza granicami Polski we W. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny, przykładowo wspólnego gospodarowania. W przypadku osób pozostających w związku małżeńskim, niezależnie od pozostawania przez małżonków w faktycznej separacji, są oni traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny. Osoby pozostające w związku małżeńskim są bowiem traktowane jako członkowie rodziny, aż do czasu prawomocnego orzeczenia przez sąd separacji lub rozwodu. Oznacza to, jak prawidłowo stwierdziły organy orzekające, że w niniejszej sprawie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa zaliczenie do rodziny skarżącej także jej męża, oprócz skarżącej i jej synów, w tym pierwszego syna – M., na którego skarżąca wnioskowała o przyznanie świadczenia wychowawczego. Na mocy art. 2 pkt 4 w związku z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, dochodem rodziny, podlegającym uwzględnieniu przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego, jest przeciętny miesięczny dochód rodziny skarżącej, a więc obejmujący również dochód jej męża. Z obowiązku takiego ustalenia przez organy administracji dochodu rodziny skarżącej nie zwalniają podnoszone przez nią okoliczności dotyczące istniejących faktycznych relacji pomiędzy małżonkami. Niewątpliwie zatem ustalony przez organy miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (czyli 818,78 zł. na osobę) przekracza wskazane wyżej ustawowe kryterium dochodowe, wynoszące w rozpatrywanej sprawie 800 zł. Wyjaśnić trzeba także, że decyzja w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, lecz ma charakter decyzji związanej. Oznacza to, że przekroczenie kryterium dochodowego zobowiązuje organ do odmowy przyznania świadczenia, nie pozostawiając mu w tym zakresie żadnej swobody. Sąd zwraca jednak uwagę, że odwołanie się art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci za pośrednictwem art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2018 r. o świadczeniach rodzinnych do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych powoduje, że przy identyfikowaniu rodzajów dochodów branych pod uwagę przy ustalaniu uprawnienia do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie, należy stosować również "podatkową" siatkę pojęciową. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne znaczenie mają definicje dochodu, dochodu na osobę w rodzinie oraz dochodu uzyskanego, ponieważ okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy był dochód rodziny skarżącej, w przeliczeniu na osobę w rodzinie, uzyskany w 2016 r. przy czym prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu (ust. 2). Podsumowując, skład orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim, niezależnie od pozostawania przez małżonków w faktycznej separacji, są oni traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny (takie same stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 954/16, publ. na stronie internetowej Centralnej bazy Orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy obu instancji, prowadząc postępowanie w rozpatrywanej sprawie, przy obliczaniu dochodu rodziny skarżącej prawidłowo uwzględniły również dochód jej małżonka. Ustalony zaś dochód przekroczył kryterium dochodowe warunkujące możliwość uzyskania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia wychowawczego na pierwszego syna - M. Dokonane ustalenia, ich ocena prawna oraz wyciągnięte na tej podstawie wnioski są zatem prawidłowe i znajdują odzwierciedlenie w omówionych przepisach prawa, zebranym w sprawie materiale dowodowym i w uzasadnieniu wydanych decyzji. Odmienna od oczekiwań skarżącej ocena przez organy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie świadczy o tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania lub powołanej wyżej ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Oznacza to, że zawarte w skardze zarzuty Sąd uznał za niezasadne. Nadto Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.), również nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszeń prawa przez organy orzekające, a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na marginesie przyjdzie z urzędu zauważyć, że postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt [...] Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wszczęte pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, czy przepisy art. 5 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zakresie, w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie (CBOS). W uzasadnieniu przywołanego postanowienia z dnia [...]r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że brak unormowania w ustawie 500 plus mechanizmu pozwalającego na otrzymanie choćby częściowego świadczenia wychowawczego na pierwsze lub jedyne dziecko w rodzinie w sytuacji przekroczenia progu dochodowego jest intencjonalnym i uzasadnionym działaniem ustawodawcy. Rozwiązanie to nosi wyraźne cechy regulacji przemyślanej i zamierzonej. Brak wprowadzenia w ustawie 500 +, tzw. mechanizmu "złotówka za złotówkę" nie jest wynikiem przeoczenia ustawodawcy, ale konsekwentnym zaniechaniem unormowania tej kwestii, ze względu na zupełnie inne założenia i cele regulacji w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w stosunku do ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł również, że przyjęte rozwiązanie prawne może budzić wątpliwości z punktu widzenia zasady sprawiedliwości. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.