IV SA/Gl 981/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi G. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy w H. z dnia [...] roku nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wójt Gminy H., działając na podstawie art. 3 pkt 10 i pkt 16, art. 5, art. 8, art. 9, art. 23-26 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 114), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013r. poz. 3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawie ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012r. poz. 959) orzekł o zmianie decyzji własnej z dnia [...]r. Zmiana ta polegała na przyznaniu obok dotychczasowych świadczeń prawa do zasiłku rodzinnego na B.Ś., syna wnioskodawczyni G.Ł. na okres od 1 czerwca do 31 października 2015r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka B. w wysokości 1000 zł. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że na mocy decyzji z dnia [...] r. przyznano G.Ł. prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na syna M.. Strona w maju 2015r. wystąpiła o przyznanie zasiłku rodzinnego na syna B. Do wniosku dołączyła wymagane dokumenty, a w tym kopię wniosku złożonego przez nią do Sądu rejonowego w C. o uwierzytelnienie ugody mediacyjnej dotyczącej alimentów na syna B. Organ wskazał na § 2 ust. 2 pkt 5 lit. h Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, zgodnie z którym do wniosku o zasiłek rodzinny należy załączyć odpis podlegającego wykonaniu orzeczenia zasądzającego alimenty lub odpis protokołu posiedzenia zawierającego treść ugody sądowej lub odpis zatwierdzonej przez sąd ugody zawartej przed mediatorem zobowiązującej do alimentów na rzecz osób w rodzinie lub poza rodziną. Powołując się na brzmienie art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzono, że w przypadku złożenia wniosku bez wymaganych dokumentów organ wyznacza stronie termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż dni 30 na uzupełnienie braków formalnych wniosku. W sprawie niniejszej do strony skierowano w dniu 29 maja 2015r. wezwanie o przedłożenie odpisu ugody zatwierdzonej przez Sąd określając termin na wykonanie tej czynności jako 30 dni od dnia otrzymania wezwania. W wezwaniu tym pouczono stronę, że prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W dniu 26 czerwca 2015r. strona dostarczyła brakujący dokument. Zatem mimo, że wniosek został złożony w maju 2015r. prawo to ustalono począwszy od czerwca, czyli w tym miesiącu złożone zostały kompletne dokumenty. W odwołaniu od opisanej decyzji strona uznała za krzywdzące pozbawienie jej zasiłku rodzinnego w miesiącu maju 2015r. Wskazała, że ugoda została uwierzytelniona już w dniu 29 maja 2015r., jednak doręczono ją stronie dopiero w czerwcu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr [...] z dnia [...]r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W jej uzasadnieniu wskazano, iż art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wskazuje termin nabycia prawa do świadczeń rodzinnych. Jest to data złożenia kompletnego wniosku. Odwołująca dokonała tego w dniu 26 czerwca 2015r. Uznano zatem, że świadczenia rodzinne mogły należeć się odwołującej dopiero od miesiąca czerwca. Słusznie zatem organ I instancji rozpatrzył wniosek. ó W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G.Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazała, że składając wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego nie posiadała jeszcze uwierzytelnionej przez Sąd ugody. Wniosek o uwierzytelnienie ugody złożyła w dniu 29 maja 2015r. Procedura doręczania uwierzytelnionej ugody trwała natomiast miesiąc. Jej zdaniem organ błędnie zastosował art. 24 pkt 2 w miejsce art. 24a pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nieprawidłowo ustalił datę początkową prawa do zasiłku rodzinnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dodatkowo wskazał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 24a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż ugoda mediacyjna podpisana była w dniu 25 maja 2015r. a wiec w kilka dni przed złożeniem kompletnego wniosku. Nie może być zatem mowy o opieszałości ze strony sądu. Regulacja wprowadzona w art. 24a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma na celu ochronę stron przed bezczynnością organów w szczególności w sytuacji, gdy przyczyną niedostarczenia dokumentów jest nie wydanie tego dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonych w odrębnych przepisach terminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) – dalej P.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem. Skarga wniesiona na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. oraz na utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji okazała się skuteczna. Zaskarżone decyzje naruszają bowiem prawo materialne przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji tego stan faktyczny, niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy nie został należycie ustalony. Analiza treści decyzji organu I instancji pozwala przyjąć, że jej podstawę prawną stanowi m.in. przepis art. 23-26. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pomimo tego organ pominął w swoich rozważaniach rozwiązanie prawne wprowadzone przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2008r. Nr 223 poz.1456) obowiązujące od dnia 2 stycznia 2009 r., a więc przepis art. 24a ust. 1 – 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej – ustawa). Rozwiązania te korelują z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07 publ. OTK-A 2007/9/106. W wyroku tym przede wszystkim uznano art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu publikowanym w Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. w zakresie, w jakim stanowił, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek - jako niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oceniając skutki prawne wyroku Trybunał wskazał nadto, że uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynika z ram wyznaczonych przez pytanie prawne. Nie podobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną wadliwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. co było przedmiotem sygnalizacji skierowanej do Sejmu RP, ponieważ ten organ jest władny przywrócić konstytucyjność całości normowania. Z tych też przyczyn ustawodawca, dodając do ustawy art. 24a wprowadził szczególne zasady dotyczące uzupełnienia dokumentacji składanej wraz z wnioskiem o odpowiednie świadczenia rodzinne Odnoszą się one do wszystkich świadczeń rodzinnych, gdy strona złoży wniosek do urzędu gminy bez właściwej dokumentacji, a przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego zależy od urzędowego stwierdzenia w innym postępowaniu okoliczności uzasadniających uprawnienie do tego świadczenia (por. projekt uzasadnienia do ustawy http://www.sejm.gov.pl) Sejm RP VI kadencja, nr druku 473). Zgodnie z treścią art. 24a ust. 3 ustawy "w przypadku gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest niewydanie dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym, w odrębnych przepisach, terminie oraz osoba może to udokumentować, świadczenia przysługują począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony". Z akt sprawy wynika, że złożony przez skarżącą dokument w postaci odpisu ugody alimentacyjnej zawartej przed mediatorem nie był zaopatrzony klauzulą wykonalności. Organ wezwał zatem skarżącą do uzupełnienia braków formalnych dokumentu. Strona wystąpiła o nadanie klauzuli wykonalności w dniu 26 maja 2015r. (dowód k. 13 akt administracyjnych). Klauzula wykonalności nadana została w dniu 11 czerwca 2015r. Tymczasem, zgodnie z art. 7811 Kodeksu cywilnego wniosek o nadanie klauzuli wykonalności sąd rozpoznaje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 3 dni od dnia jego złożenia. Dochowanie ustawowego terminu na wykonanie niezbędnej dla skarżącej czynności spowodowałoby, iż wniosek wraz z wymaganymi dokumentami złożony byłby w miesiącu maju 2015r. W konsekwencji prawo do zasiłku rodzinnego na jej syna B. przyznane być powinno skarżącej począwszy od miesiąca maja 2015r. Przedstawione okoliczności nie były przedmiotem analizy organu ze względu na faktyczne niezastosowanie w sprawie art. 24a ust. 3 ustawy. Stanowi to o konieczności uchylenia obu zaskarżonych decyzji. W ponownym postępowaniu rolą organu będzie rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem przestawionej przez Sąd oceny prawnej. Na marginesie sprawy, w związku z ustosunkowaniem się przez organ do treści art. 24a ust. 3 ustawy w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest, co do zasady, decyzja organu odwoławczego. Kontrola ta oznacza w istocie, w aspekcie merytorycznym (odnośnie do przyczyn rozstrzygnięcia), kontrolę uzasadnienia decyzji (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. I FSK 378/10, Lex nr 1080530). Uzasadnienie to stanowi bowiem uzewnętrznienie motywów podjęcia decyzji, ma pokazać rozumowanie organu, umożliwić jego kontrolę oraz przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia. (por. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6, s. 513). W związku z tym, wad decyzji w tym poprzedzającego jej wydanie postępowania, nie może sanować późniejsza aktywność procesowa organu administracji, np. w formie odpowiedzi na skargę. Wywody i okoliczności podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę nie zostały zawarte w uzasadnieniu decyzji i zasadniczo nie mogą decydować o jej zgodności z prawem. Decyzja, czy też postanowienie, kończące postępowanie, to akt, z którego strona powinna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja, czy też postanowienie, stanowią przedmiot zaskarżenia. Z nimi polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej i to one podlegają ocenie Sądu jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który został dokonany w sprawie. Odpowiedź na skargę nie jest aktem zaskarżonym i ocenianym w postępowaniu sądowym. Skoro skarga okazała się skuteczna, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. jak w sentencji.