IV SA/Gl 987/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie instrukcji udostępniania informacji publicznych nie umieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej postanawia: umorzyć postępowanie. W piśmie z dnia [...] r. Wojewoda [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem Zarządzenia Wójta Gminy P. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie instrukcji udostępniania informacji publicznych nie umieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej - jako sprzecznego z art. 11b ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 1515) w związku z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2014 poz.782 z późn. zm.) oraz art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowym zarządzeniem - na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej - Wójt Gminy P. ustalił w Załączniku Nr 1 do Zarządzenia instrukcję udostępniania informacji publicznych nie umieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej. Natomiast w Załączniku Nr 2 do Zarządzenia określił wzór wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem organu nadzoru przepisy wskazane w zaskarżonym zarządzeniu nie mogą stanowić podstawy do określenia instrukcji udostępnienia informacji publicznych nie umieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej. Organ nadzoru podkreślił, że z przepisu art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, kształtującego władztwo organizacyjne wójta jako kierownika urzędu gminy, nie można wywodzić uprawnień przekraczających sferę organizacji, a dotyczących realizacji konstytucyjnego prawa do informacji (art. 61 Konstytucji RP), o ile takie uprawnienia nie zostały wskazane w odrębnych przepisach. Dodał, że także wskazane w podstawie prawnej zarządzenia przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie uprawniają wójta do wydania kwestionowanego zarządzenia, w szczególności przepis art. 15, który - stanowiąc odstępstwo od zasady bezpłatności - formułuje uprawnienie dla podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji do obciążenia wnioskodawcy dodatkowymi kosztami powstałymi w związku z jej udzieleniem (ust. 1) i określa dopuszczalny wówczas tryb postępowania. Organ podniósł, że zgodnie z art. 10 ww. ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (ust. 1), a informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (ust. 2). Ponadto wskazał, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej regulują wprost zasady i tryb udostępniania informacji oraz przypadki ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji i w żadnym razie nie wynika z nich podstawa do ustalenia instrukcji udostępniania informacji publicznych nie umieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej w drodze zarządzenia. Organ nadzoru zarzucił, że Wójt Gminy P., wydając przedmiotowe zarządzenie działał niezgodnie z prawem, bowiem to rada gminy została upoważniona do określenia w statucie gminy zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich, na podstawie art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Podniósł, że przepis ten dotyczy udostępniania szczególnego rodzaju informacji publicznej, tj. treści dokumentów i żaden inny organ nie może wydawać aktów dotyczących tej kwestii, (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2004 r. IV SA/Wr 505/04, OwSS 2005/1/78). Dodał, że przytoczony przepis ustawy może dotyczyć jedynie aspektów organizacyjno - technicznych o charakterze lokalnym, właściwych dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a związanych z dostępem do dokumentów i korzystaniem z nich. Podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r. (sygn. akt K 38/01, OTK-A 2002 Nr 5, poz. 59) wskazał, że użyte w art. 11b ust. 3 wyrażenie "zasady" odnosić się może jedynie do tych dyrektyw proceduralnych, które mają wyłącznie charakter techniczno - organizacyjny, a zarazem wskazują na sposób urzeczywistnienia materialnej treści prawa do informacji. Dyrektywy takie mogą dotyczyć tylko kwestii o stricte techniczno - porządkowym charakterze, jak - przykładowo - określenie czasu urzędowania, w którym dany dokument będzie udostępniany, wskazanie jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za udostępnienie określonych dokumentów, sprecyzowanie zasad, w oparciu o które odbywać się będzie ich kopiowanie, powielanie, dokonywanie wypisów itp. Natomiast regulacje statutu dotyczące "zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich" nie mogą dotyczyć kwestii unormowanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782) i innych ustawach oraz w Konstytucji RP. Następnie organu nadzoru wskazał, że Wójt Gminy naruszył wyłączne kompetencje Rady Gminy do określenia zasad dostępu do dokumentów i ich udostępniania. Podkreślił, że kompetencje organów gminy mają charakter rozłączny, a to oznacza, że organ wykonawczy gminy nie może wydać zarządzenia w sprawie, która z mocy ustawy podlega regulacji w uchwale - wydanej na podstawie art. 11b ust. 3 przez radę gminy - będącej aktem prawa miejscowego. Wskazał, że organ wykonawczy gminy, wydając zarządzenia musi uwzględnić także treść przepisów całego systemu prawa, w szczególności delegacji ustawowych dla rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., I OSK 184/07). Treść wydanego zarządzenia nie może również powtarzać i modyfikować przepisów powszechnie obowiązujących. Organ nadzoru podkreślił, że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania na podstawie i w granicach prawa. Normę zawartą w art. 7 Konstytucji RP należy odczytywać jako "zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz, dyrektywę interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady, że "co nie jest zakazane, jest dozwolone" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002r., K 20/01, OTK-A 2002r., z. 3, poz. 34). Wobec tego, jeżeli organ administracji publicznej podejmuje działanie w sprawie, co do której przepis prawa wyraźnie lub pośrednio nie wskazuje jego właściwości, działanie takie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu. Następnie organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: " Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W tym zakresie podkreślił, że odstąpienie od wskazanego w cytowanym wyżej przepisie, terminu jednego roku do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy, możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego lub jeżeli uchybiono obowiązkowi przedłożenia aktu w terminie wynikającym z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ wskazał, że przedmiotowe zarządzenie nie stanowi przepisów porządkowych, o których mowa w art. 41 ust. 2 ustawy gminnej, również żadne szczególne przepisy prawa nie przewidują obowiązku doręczenia organowi nadzoru zarządzenia w sprawie opłat za udostępnianie informacji publicznej. Wobec tego, w przypadku tego aktu nie można mówić o uchybieniu obowiązkowi przedłożenia w wyznaczonym terminie, a jeżeli nie uchybiono terminowi, to w takiej sytuacji organ nadzoru nie ma kompetencji do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 1 roku od dnia wydania przez wójta zarządzenia. Jest to bowiem termin materialnoprawny. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Zarządzeniem z dnia [...] r. uchylił Zarządzenie Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie instrukcji udostępniania informacji publicznych nie umieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej. Dodał, że o powyższym fakcie poinformował Wydział Nadzoru Prawnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] r. W załączeniu przedstawił Zarządzenie nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchylenia Zarządzenia [...] z dnia [...] r., które według § 2 tego zarządzenia, weszło w życie z dniem podpisania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu, uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podkreślenia również wymagało, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 dalej: u.s.g.), nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Według zaś art. 94 ust. 2 tej ustawy, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. W rozpatrywanej sprawie Zarządzeniem z dnia [...] r., które weszło w życie z dniem podpisania, Wójt Gminy P. uchylił Zarządzenie Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie instrukcji udostępniania informacji publicznych nie umieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej, co skutkowało utratą mocy zaskarżonego Zarządzenia od daty jego uchylenia. Z tego powodu podkreślenia wymagało, że orzeczenie przez sąd administracyjny o niezgodności z prawem przedmiotowego Zarządzenia – z uwagi na charakter tego zarządzenia - również spowodowałoby skutek prawny ex nunc, co oznacza wyeliminowanie zarządzenia ze skutkiem od daty uchylenia. W związku z tym, że skutki prawne – w razie stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem tego zarządzenia, byłyby tożsame ze skutkami uchylenia tego aktu przez organ – uznać należało, że z powodu wcześniejszego uchylenia zarządzenia przez organ – postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Natomiast zgodnie z art. 161 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-2 tego przepisu lub gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe - pkt 3. Stwierdzenie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, mogło nastąpić dopiero w wyniku powyższej analizy – dotyczącej skutków prawnych ewentualnego orzeczenia sądu w tej konkretnej sprawie, a zatem dopiero w toku postępowania sądowego była możliwa ocena, czy przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Ocena ta stanowiła podstawę zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę skutki orzeczenia przez Sąd niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia uznać zatem należało, że postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane wniesieniem skargi stało się bezprzedmiotowe. W związku z powyższym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.