IV SA/Gl 998/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania pobytu w Dziennym Domu Pomocy Społecznej oraz zobowiązania do zwrotu należności za pobyt 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] roku nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., – działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. nr 198, poz. 1925) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 269 ze zm., dalej: "Kpa"), po rozpatrzeniu odwołania T. R. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta D. przez starszego specjalistę Pracy Socjalnej – Koordynatora w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w D. z dnia [...] Nr[...], mocą której: 1) uchylono decyzję z dnia [...] Nr [...] w sprawie przyznania stronie nieodpłatnego pobytu w Dziennym Domu Pomocy Społecznej w D. (dalej także DDPS) przy ul. [...] w okresie od 20 lutego 2012 r. do 30 czerwca 2012 r., 2) przyznano na okres od dnia 20 lutego 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. pobyt w DDPS w D. przy ul. [...]i ustalono odpłatność dzienną w okresie: a) od dnia 20 lutego 2012 r. do dnia 29 lutego 2012 r. w wysokości 9.50 zł, b) od dnia 1 marca 2012 r. do dnia 31 marca 2012 r. w wysokości 10.40 zł, c) od dnia 1 kwietnia 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r. w wysokości 9.50 zł, d) od dnia 1 maja 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. w wysokości 10.40 zł, 3) zobowiązano stronę do wpłaty kwoty 921,20 zł za pobyt w DDPS w okresie od 20 lutego 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. na wskazane konto bankowe lub do kasy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: MOPS) w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że organ pierwszoinstancyjny decyzją z dnia [...] ([...]) przyznał stronie bezpłatną pomoc w DDPS w D. w okresie od dnia 20 lutego 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. Tymczasem – jak zaznaczył – na dzień wydania decyzji nie była znana temu organowi okoliczność otrzymywania przez stronę wynagrodzenia z tytułu wykonywanej pracy zarobkowej. Zaznaczył, że na podstawie zebranej dokumentacji ustalono, że na dochód strony składał się zasiłek stały, dodatek mieszkaniowy oraz wynagrodzenie za pracę i wynosił odpowiednio: a) w miesiącu styczniu 2012 r. – 1536, 97 zł; b) w miesiącu lutym 2012 r. – 1619, 65 zł; c) w miesiącu marcu 2012 r. – 1549, 35 zł; d) w miesiącu kwietniu 2012 r. – 1619, 65 zł; e) w miesiącu maju 2012 r. – 1584, 50 zł. Odwołując się do prawnych regulacji przedmiotu wskazał, że zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.182, dalej także: ustawa) – opłatę za pobyt w Ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Jednocześnie podniósł, że szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w Dziennym Domu Pomocy Społecznej w okresie korzystania przez stronę z pobytu w DDPS określa uchwała Rady Miejskiej w D. Nr [...] z dnia [...] W dalszej kolejności zauważył, że strona systematycznie korzystała z pobytu w DDPS w okresie od 20 lutego do 30 czerwca 2012 r. oraz, że obecna w nim była przez 91 dni. W tym stanie organ odwoławczy uznał, że zasadnie organ pierwszoinstancyjny uchylił decyzję z dnia [...] i przyznał stronie pomoc w formie pobytu w DDPS w D. oraz ustalił odpłatność dzienną w okresie od dnia 20 lutego do dnia 30 czerwca 2012 r. W jego ocenie prawidłowo określił też, że strona powinna wnieść opłatę w wysokości 921,20 zł. Zdaniem organu drugoinstancyjnego, po tym jak organ pierwszej instancji powziął wiadomość o dochodzie uzyskiwanym z tytułu zatrudnienia strony, to słusznie postanowieniem wydanym w trybie art. 149 w zw. z art. 145§ 1 pkt 5 kpa wszczął z urzędu postępowanie co do przyczyny wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy. Art. 147 kpa zdanie pierwsze stanowi, jak zauważył, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Z kolei z art. 149 § 1 kpa wynika, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Stanowi ono podstawę przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, co – jak dalej argumentował – wynika z art. 149 § 2 Kpa. Skoro zatem organ pierwszej instancji ustalił, że strona w okresie korzystania z DDPS otrzymywała wynagrodzenie za pracę, a tym samym dochód strony miał wpływ na ustalenie odpłatności za jej pobyt w ośrodku w okresie od 20 lutego do 30 czerwca 2012 r. w łącznej wysokości 921,20 zł – to zasadnie uchylił decyzję dotychczasową i przyznał pomoc w formie pobytu w tym ośrodku ustalając przy tym odpłatność dzienną za ten okres. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona skarżąca – analogicznie jak w odwołaniu – zaskarżonej decyzji zarzuciła brak właściwego ustalenia stanu faktycznego i nie uwzględnienia przez orzekające w sprawie organy: po pierwsze – realnie osiąganego przez nią dochodu, a nie podawanego przez pracodawcę, notabene nie uwzględniającego dokonywanych z niego potrąceń komorniczych, po drugie – jej trudnej sytuacji życiowej. Formułując powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej a także o umorzenie należności. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że Zakład Pracy potrącał jej 25% z wynagrodzenia przekazując jej do wypłaty jedynie kwoty rzędu 720 – 800 zł miesięcznie. W dalszej kolejności opisała swoją trudną sytuację życiową wskazując tak na elementy nieudanego pożycia małżeńskiego, jak i sytuacje majątkową, na którą składa się utrata majątku wskutek zalania zajmowanego przez nią mieszkania. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy w całości rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta D. z dnia [...] Nr[...], wydane na podstawie art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 2 pkt 3, art. 36 pkt 2 lit. m oraz art. 51, art. 97 ust. 1 i 5, art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 104 i 151 § 1 Kpa, a także Uchwały Rady Miejskiej w D. Nr [...] z dnia [...] w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w Dziennych Domach Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. Tym samym – jak wynika to wprost z przytoczonych podstaw prawnych –podstawę przedmiotowej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 104 i 151 § 1 Kpa. Powyższa uwaga jest o tyle istotna albowiem rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że organ pierwszej instancji wydając w dniu [...] decyzję (nr[...]) uchylającą decyzję z dnia [...] (Nr [...]) przyznającą stronie prawo do nieodpłatnego pobytu w DDPS w D. przy ul. [...] w okresie od 20 lutego 2012 r. do 30 czerwca 2012 r., za podstawę prawną jej uchylenia przyjął m.in. art. 151 § 1 Kpa. Tymczasem z akt sprawy nie wynika ażeby wydanie tej decyzji poprzedziło postępowanie określone w art. 149 § 2 kpa prowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kpa. W aktach sprawy znajduje się szereg kserokopii i – co istotne – dwa postanowienia, także w formie kserokopii (uwierzytelnionych) o wznowieniu postępowania w sprawie przyznania stronie nieodpłatnego pobytu w Dziennym Domu Pomocy Społecznej w D. przy ul.[...], tj.: 1) jedno z dnia [...] nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem: a) decyzji z dnia [...] (nr [...]) i b) decyzji z dnia [...] (nr[...]) – przyznających prawo do nieodpłatnego pobytu w DDPS w okresie od 20 lutego 2012 r., do dnia 30 listopada 2012 r., 2) drugie z dnia [...] nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyznania nieodpłatnego pobytu w DDPS w okresie od 1 grudnia 2012 r., do dnia 30 kwietnia 2013 r., na podstawie decyzji z dnia 19 listopada 2012 r. Powyższe, wobec braku wskazania, w którym z postępowań zostały zebrane dowody stanowiące podstawę orzekania, czyni nieczytelnym postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie. Tym bardziej, że dołączone materiały odnoszą się nie tylko do okresu objętego badaniem. Brak natomiast odniesienia uzyskanych dokumentów do sytuacji majątkowej strony i jej dochodu uzyskiwanego w poszczególnych miesiącach od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. w aspekcie orzekania o obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w ośrodku powoduje z kolei niemożność dokonania rzetelnej kontroli sądowej działania organów I i II instancji w tym przedmiocie. I tak, organ pierwszoinstancyjny, a w ślad za nim organ odwoławczy, wskazał, że na dochód strony w poszczególnych miesiącach od stycznia do maja 2012 r., aczkolwiek zaskarżoną decyzją objęty jest także czerwiec 2012 r., "składał się zasiłek stały, dodatek mieszkaniowy oraz wynagrodzenie za pracę i wynosił odpowiednio: - 1536,97 zł w miesiącu styczniu 2012 r., - 1619,65 zł w miesiącu lutym 2012 r., - 1549,35 zł w miesiącu marcu 2012 r., - 1619,65zł w miesiącu kwietniu 2012 r., - 1584,50zł w miesiącu maju 2012 r." Tymczasem organy nie wskazały, poza sumarycznym zestawieniem, ani sposobu wyliczenia wykazanych kwot, ani poszczególnych składników wchodzących w skład równania, a w konsekwencji uzyskanej sumy, która stała się podstawą obliczenia opłaty dziennej, co z kolei nie pozwala na ustosunkowanie się do zarzutów skargi odnośnie uzyskiwanego przez stronę rzeczywistego wynagrodzenia a stanowiącego de facto podstawę kwestionowanego wyliczenia. Ograny – jak wskazano powyżej – nie wykazały dochodu za miesiąc czerwiec, co pozwala na przyjęcie, że nie poddały go analizie podczas gdy zobowiązały stronę do ponoszenia dziennej opłaty za okres od dnia 1 maja 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. w wysokości 10.40 zł. Ustalając opłatę za dwa miesiące, tj.: maj i czerwiec 2012 r., w tej samej wysokości, w sytuacji zróżnicowanego dochodu strony w tych miesiącach poddano w wątpliwość prawidłowość jej wyliczenia. Powyższe budzi wątpliwości co do poprawności wyliczenia opłaty dziennej albowiem, jak wynika z zaświadczenia pracodawcy za miesiące maj i czerwiec 2012 r. strona uzyskiwała w nich diametralnie różne wynagrodzenie – w maju 86.30 zł a w czerwcu 2049,01 zł, które wypłacono w dniu 10 lipca 2012 r. Tym niemniej, wynagrodzenie za grudzień 2011 r. wypłacono stronie w dniu 10 stycznia 2012 r. w wysokości 1059, 97 zł. Uwaga ta jest istotna zwłaszcza, że poza określeniem stawki dziennej organy – co stwierdzono także powyżej – nie wskazały sposobu jej wyliczenia. Działanie takie jest niedopuszczalne nie tylko w świetle zasady praworządności i budowania zaufania społecznego do organu ale nade wszystko w świetle trwałości decyzji administracyjnej. Konieczność ustosunkowania się do zarzutów skargi w świetle kwestionowanej przez stronę wysokości faktycznie uzyskiwanego dochodu musi skutkować uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Powyższe – w ocenie Sądu – stanowi naruszenie przez organ I instancji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 183/06 podkreślił, że wynikająca z art. 8 Kpa zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy, mimo ciążącego na nich obowiązku, zaniechały podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 Kpa) pozwalającego na wyjaśnienie objętej badaniem sprawy i wydanie decyzji o przekonywującej treści, odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 Kpa. Sąd podkreśla, że decyzja o ustanowieniu odpłatności – jako decyzja kształtująca sytuację prawną adresata, na mocy której strona nabyła określone w niej prawo – może zostać wzruszona wyłącznie w okolicznościach wskazanych przez ustawodawcę. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 Kpa, art. 145b § 1 Kpa okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Decyzja ostateczna oznacza, że korzysta ona z przywileju trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 Kpa, co skutkuje tym, że uchylenie lub zmiana takiej decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jednocześnie przyjmuje się, że sprawa została rozstrzygnięta w sposób definitywny (por. wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 335/95; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 628/10). To zaś oznacza, że zastosowanie każdego z przewidzianych kodeksem lub ustawą szczególną trybów nadzwyczajnych, prowadzących do wzruszenia decyzji ostatecznej, jako wyjątku od zasady trwałości decyzji ostatecznej, możliwe jest wyłącznie w przypadkach ściśle przewidzianych przepisami regulującymi te tryby. W ocenie sądu przywołane uwagi są niezbędne w przedmiotowej sprawie, a to z tego względu, że organ administracji zdecydował się na wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 Kpa – aczkolwiek bez wskazania pkt 2, będąc zobowiązanym do przeprowadzenia postępowania dowodowego kierując się powyższymi zasadami, czego w sprawie jednak nie uczynił. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ winien przeprowadzić postępowanie w sposób, który wyeliminuje błędy, uwzględniając zawarte w uzasadnieniu wyroku wytyczne, przede wszystkim w sposób jasny i przejrzysty wykaże podstawę określania oraz sposób dokonanego wyliczenia opłaty za pobyt strony w DDPS. Należy także pamiętać, że w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego może zapaść różne rozstrzygniecie wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa bądź na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 Kpa – co pominął organ przywołując wyłącznie § 1 art. 151 Kpa. W tym miejscu wskazać należy, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 Kpa) może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz po jednoznacznym ustaleniu, że nie zaistniały, określone w kodeksie, podstawy wznowienia. Dopiero po stwierdzeniu braku tych podstaw możliwe jest wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Zaś decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 Kpa) musi być natomiast połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy. Nowa decyzja musi zawierać rozstrzygnięcie o całości sprawy objętej decyzją dotychczasową. Istotą wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Zatem nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2002 r. sygn. akt IV SA 2759/00 Monitor Prawniczy 2002, Nr 20, poz. 917). Z dyspozycji powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa nie może ograniczać się do uchylenia dotychczasowej decyzji. Rozstrzygając sprawę w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 Kpa organ winien wydać nową decyzję, którą uchyli dotychczasową decyzję ostateczną i na nowo rozstrzygnie sprawę kierując się przy tym zasadami wynikającymi z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kpa. Sąd doszedł do przekonania, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, a decyzje organów pierwszej i drugiej instancji naruszają art. 107 § 3 Kpa, gdyż nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych oraz dostatecznych rozważań faktycznych jak i prawnych. Powyższe jest o tyle niezbędne albowiem cena czy osoba umieszczana w ośrodku wsparcia znajduje się w szczególnej sytuacji materialnej lub życiowej uzasadniającej zwolnienie od opłaty lub odstąpienie od niej należy do organów pomocy społecznej, jednakże nie może być to ocena dowolna. Obowiązkiem organów jest uwzględnienie wszystkich okoliczności, które określają sytuację materialną, oraz dokonanie na ich podstawie oceny, czy sytuacja ta jest istotnie szczególnie trudna. Ponadto organ pierwszoinstancyjny w ogóle nie odniósł się do okoliczności – co wskazuje, że nie wziął jej pod uwagę – jaki jest tok czy faza postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej zasiłku stałego przyznanego i wypłacanego stronie skarżącej, a który to wynik może mieć istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie. Powyższe wady postępowania nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.