IV SAB/Gl 102/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Burmistrza M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 4) oddala wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny; 5) zasądza od Burmistrza M. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 0/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 12 maja 2016 r. A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta M. w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 2 lutego 2016 r.. Zarzucając naruszenie przepisów art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) domagał się zobowiązania organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wnioskiem z dnia 2 lutego 2016 r. wystąpił do Burmistrza M. o udostępnienie informacji publicznych w zakresie skanów umów, z których wynika zatrudnienie T. P. i A. S. wraz z aneksami i zakresem obowiązków. W odpowiedzi z 15 lutego 2016 r. organ udostępnił skany umów jednakże z wyłączeniem jawności kwot wynagrodzenia stwierdzając przy tym, że wysokość wynagrodzenia nie stanowi informacji publicznej i dlatego w tym przedmiocie nie wydano decyzji. Zdaniem skarżącego stanowisko organu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej szeroko rozumie pojęcie informacji publicznej, którą jest m.in. informacja o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego, natomiast gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Informacja o wynagrodzeniu pracownika samorządowego, jest informacją o gospodarowaniu środkami publicznymi i tym samym stanowi informację publiczną. Na poparcie powyższych twierdzeń skarżący przytoczył stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z tym, w ocenie skarżącego, udostępnienie skanów umów bez kwot wynagrodzenia nie stanowiło prawidłowej realizacji jego wniosku. W przypadku wyłączenia jawności kwot wynagrodzeń organ winien bowiem wydać decyzję w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta M. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek z dnia 2 lutego 2016 r. , w którym m.in. zwrócono się o udostępnienie skanów umów, z których wynika zatrudnienie T. P. i A. S. wraz z aneksami i zakresem obowiązków oraz skanów innych umów zawieranych po 1 stycznia 2010 r. z ww. osobami, umowy te udostępniono anonimizując jednocześnie wysokość wynagrodzenia wskazanych osób. W następstwie powyższego skarżący w wiadomościach mailowych z dnia 26 lutego i 3 kwietnia 2016 r. zwrócił uwagę, że w związku z dokonaną anonimizacją wysokości wynagrodzeń oczekuje wydania decyzji odmownej w tymże zakresie. W odpowiedzi poinformowano skarżącego, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznych, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu. W wyniku weryfikacji swojego stanowiska organ nabrał przekonania, że powyższe informacje stanowią informację publiczną w zakresie w jakim przesądzają o dysponowaniu majątkiem publicznym, jednakże z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych nie podlegają udostępnieniu. W związku z tym w dniu [...] wydał decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanych informacji, która w dniu 27 maja 2016 r. została przesłana do skarżącego. W związku z czym stan bezczynności ustał. W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2016 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania ze względu na wydanie decyzji po złożeniu skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nadto wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny, bowiem zdaniem skarżącego postępowanie organu naruszyło Konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności. Nadto wniosek motywował prewencyjnym działaniem, aby w przyszłości organ po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej rzetelnie wykonywał swoje obowiązki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Z kolei stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Natomiast Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta M. w związku z niezałatwieniem jego wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie dotyczącym wynagrodzeń wskazanych we wniosku osób zatrudnionych w Urzędzie Miasta. Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. r., poz. 2058), zwana dalej "u.d.i.p." Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że Burmistrz Miasta M., jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej określone natomiast zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Informacje o wysokości wynagrodzenia osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 695/14). Wprawdzie, jak już powiedziano, katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną. Niemniej jednak stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, co oznacza, że informacja o wynagrodzeniu pracowników urzędu gminy stanowi informację publiczną. Natomiast okoliczność, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności, tajemnice przedsiębiorstwa czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W tej sytuacji wniosek powinien był być rozpoznany w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a podmiot zobowiązany winien zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2) lub poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji co do wysokości wynagrodzeń wskazanych pracowników do dnia złożenia skargi nie został załatwiony w wymieniony wyżej sposób. Natomiast organ, stojąc na stanowisku, że ww. informacja nie posiada waloru informacji publicznej pozostaje w stanie bezczynności, co czyni skargę uzasadnioną w odnośnym zakresie. Tymczasem, jak już wskazano, bezczynność organu zachodzi bowiem nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku niedokonania czynności lub odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia czynności lub wydania danego aktu. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Powyższe kwalifikuje wniesioną w dniu 12 maja 2016 r. skargę jako zasadną wobec pozostawania organu w bezczynności w momencie jej wniesienia. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a Sąd stwierdził , że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. W okolicznościach sprawy nie mogło jednak dojść do uwzględnienia skargi, gdyż po jej wniesieniu bezczynność ustała, bowiem organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. przewiduje w razie bezczynności organu zobowiązanie go do wydania aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku. Zatem ma na celu wymuszenie załatwienia sprawy. Nie jest to możliwe, gdy sprawa już została zakończona. W takiej sytuacji należy przyjąć, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W związku ze stwierdzeniem, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym. Sąd wziął pod uwagę, ze regulacje dostępu do informacji publicznej powodują wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, natomiast czynności podjęte przez adresata wniosku w przedmiotowej sprawie, świadczą o błędnym interpretowaniu przepiów. Należy stwierdzić, że organ mieszcząc się w terminie 14 dni udostępnił umowy pracowników o jakie skarżący zwrócił się we wniosku, natomiast błędnie uznał, że dane o wynagrodzeniu nie stanowią informacji publicznej. Jednakowoż po wniesieniu skargi, a przed udzieleniem na nią odpowiedzi organ wydał decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej w spornym przedmiocie. W tych okolicznościach nie można stwierdzić, że bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania, a była wynikiem błędnej oceny co do charakteru żądanej informacji. Okoliczności te nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a nadto Sąd nie znalazł żadnego innego uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny, wniosek w tym zakresie jako niezasadny podlegał oddaleniu, o czym orzeczono w pkt 4 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania przez organ na rzecz skarżącego, na które składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono zgodnie z art. 201 § 1 w zw. z art. 209 P.p.s.a.