IV SAB/Gl 109/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W piśmie z dnia 15 czerwca 2015 r., skierowanym do Wójta Gminy J., skarżący K. P. – reprezentowany przez adwokata – wniósł o wskazanie, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, "czy w okresie ostatnich 15 lat przeprowadzane były zmiany przeznaczenia gruntów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, a jeżeli tak to czy wszystkie zmiany były realizowane w ramach tożsamych procedur i w takim samym trybie, ile było przekształceń przeznaczenia nieruchomości we wskazanym okresie, a także czy, a jeżeli tak to ile nieruchomości, których przeznaczenie było zmieniane stanowiło ówcześnie bądź też stanowi aktualnie własność przedstawicieli jednostki samorządowej, w tym sprawujących funkcje lub zasiadających w organach Gminy bądź też członków ich rodzin." Wójt Gminy J. w piśmie z dnia 6 lipca 2015 r. wskazał, że 15-letni okres przeprowadzenia zmian przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy J. obejmował swym zasięgiem: - opracowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy J. w rozbiciu na 14 sołectw gminy ( w latach 2005 i 2006 ) oraz - punktowe zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy J. dokonywane na indywidualny wniosek bądź w formie prostowania błędów planistycznych powstałych na etapie sporządzania planów poprzednich. Dodał, że wszystkie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy J. były sporządzane na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Jednocześnie zwrócił się o potwierdzenie, czy rzeczywiście pełnomocnika interesują wszyscy przedstawiciele jednostki samorządowej, w tym sprawujący funkcje lub zasiadający w organach Gminy bądź też członkowie ich rodzin ( ze wskazaniem stopnia pokrewieństwa). Nadmienił, że realnym utrudnieniem w podaniu konkretnej ilości dokonanych zmian miejscowych planów, może okazać się ustalenie ówczesnego (15 lat wstecz) właściciela danej nieruchomości. W piśmie z dnia 27 lipca 2015 r. skarżący – reprezentowany przez adwokata - oświadczył, że w pełni podtrzymuje żądanie udzielenia informacji jak we wniosku. Potwierdził, że informacja ma dotyczyć wszystkich przedstawicieli jednostki samorządowej, w tym sprawujących funkcje lub zasiadających w organach Gminy i członków ich rodzin. Dodał, że "w szczególności, wniosek obejmuje informacje odnoszące się do wstępnych, zstępnych tych przedstawicieli, rodzeństwa, małżonków, rodzeństwa małżonków jak i rodziców małżonków, czyli teściów wskazanych osób sprawujących funkcje tudzież zasiadających w organach Gminy." Wniósł także o wskazanie, "które grunty (działki) zostały przekształcone i w jakim trybie, w szczególności o wskazanie, które z działek były przekształcane w trybie punktowych zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a które w formie prostowania błędów planistycznych." Wójt Gminy J. w piśmie z dnia 12 sierpnia 2015 r. poinformował skarżącego, że z uwagi na szeroki krąg osób objętych wnioskiem oraz obszerny zakres ich pokrewieństwa brak jest możliwości przygotowania informacji dotyczącej wszystkich przedstawicieli jednostki samorządowej, w tym sprawujących funkcje lub zasiadających w organach Gminy i członków ich rodzin, w szczególności wstępnych, zstępnych tych przedstawicieli, rodzeństwa, małżonków, rodzeństwa małżonków jak i rodziców małżonków, wskazanych osób sprawujących funkcje tudzież zasiadających w organach Gminy. Jednocześnie poinformował, że wszystkie zmiany miejscowych planów dokonywane po 2005r. (w którym zostały zatwierdzone plany dla 13-tu sołectw Gminy J.) oraz po 2006r. (w którym został zatwierdzony plan dla sołectwa G.), były sporządzane w formie punktowych zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z czego znaczna część z nich w formie prostowania błędów planistycznych. Dodał, że rejestr punktowych zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy J. dostępny jest na stronie internetowej Urzędu Gminy J. w Biuletynie Informacji Publicznej, w zakładce plan zagospodarowania przestrzennego. W kolejnym piśmie z dnia 21 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy J. poinformował skarżącego, że w okresie ostatnich 15 lat przeprowadzane były zmiany przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy J. W związku z powyższym ok. 17 działek bądź ich części, które stanowiły własność osób zasiadających w organach gminy lub ich małżonków, zmieniły swoje przeznaczenie na wniosek właściciela, w związku z opracowaniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie 14-stu sołectw Gminy J., który w sposób demokratyczny został przyjęty poszczególnymi uchwałami Rady Gminy J. Natomiast 2 działki bądź ich części, które stanowiły własność wyżej wymienionych osób zmieniły swoje przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w wyniku zmian punktowych przeprowadzonych w związku z prostowaniem błędów planistycznych. K. P. – reprezentowany przez pełnomocnika – w piśmie z dnia 6 czerwca 2016 r. złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy J. w sprawie wniosku o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że w piśmie z dnia 15 czerwca 2015 roku wystąpił do Wójta Gminy J. o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie z dnia 6 lipca 2015 roku organ jednostki samorządu terytorialnego - Wójt Gminy J. wskazał, że z uwagi na zakres żądanych informacji wniosek zostanie załatwiony do 24 sierpnia 2015 roku, stwierdzając, iż niezbędne będzie uiszczenie należnej opłaty za przygotowanie i udzielenie żądanych informacji. W piśmie z dnia 27 lipca 2015 roku pełnomocnik wnioskodawcy doprecyzował żądania wniosku zgodnie ze zobowiązaniem organu i co do zasady wyraził, imieniem wnioskodawcy, zgodę na obciążenie stosowną opłatą. Skarżący podniósł, że w odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 12 sierpnia 2015 roku Wójt Gminy J. wskazał, iż z uwagi na zakres wnioskowanych informacji brak jest możliwości przygotowania żądanych danych i poinformował, że wszelkie żądane informacje dostępne są w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponadto kolejnym pismem z dnia 21 sierpnia 2015 roku udzielił lakonicznej, ogólnikowej i zdecydowanie niepełnej informacji, nie wyczerpującej danych żądanych w piśmie z dnia 15 czerwca 2015 roku, doprecyzowanym pismem z dnia 27 lipca 2015 roku. Skarżący podniósł, że do chwili obecnej organ nie udzielił informacji określonej szczegółowo w pismach do niego kierowanych, ani też nie wydał decyzji zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, że pism z dnia 12 sierpnia 2015 roku jak też pisma z dnia 21 sierpnia 2015 roku, nie sposób traktować jako odpowiedzi udzielonej w rozpoznaniu złożonego wniosku. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu obszernie przedstawił przebieg wymiany pism w tej sprawie i dodał, że po doręczeniu pełnomocnikowi skarżącego, pisma z dnia 21 sierpnia 2015 r., do organu nie wpłynęły już żadne wnioski dotyczące przedmiotowej sprawy. Pełnomocnik i wnioskodawca nie wystąpili ponownie z wnioskiem o udzielenie szerszej odpowiedzi. Podniósł, że przy sporządzaniu wnioskowanych informacji, pojawia się problem dotyczący ustalenia własności osób w przeciągu 15 lat. W tym zakresie dodał, że Gmina J. nie posiada rejestru aktów notarialnych, na podstawie których można byłoby ustalić zmiany stanu własności w ostatnim 15-leciu. W podsumowaniu organ podniósł, że nie pozostawał w bezczynności, ponieważ udzielił odpowiedzi pismami z dnia 12 i 21 sierpnia 2015 r. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim mógł je udostępnić na mocy obowiązujących przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Ponadto dodać należało, że według art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: - 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. – stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga – jak wskazał skarżący w jej uzasadnieniu - dotyczyła bezczynności Wójta Gminy J. w kwestii – zawartego we wniosku skarżącego z dnia 15 czerwca 2015 r., złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. – (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., zwanej dalej – u.d.i.p.) – żądania "wskazania, czy w okresie ostatnich 15 lat przeprowadzane były zmiany przeznaczenia gruntów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, a jeżeli tak to czy wszystkie zmiany były realizowane w ramach tożsamych procedur i w takim samym trybie, ile było przekształceń przeznaczenia nieruchomości we wskazanym okresie, a także czy, a jeżeli tak to ile nieruchomości, których przeznaczenie było zmieniane stanowiło ówcześnie bądź też stanowi aktualnie własność przedstawicieli jednostki samorządowej, w tym sprawujących funkcje lub zasiadających w organach Gminy bądź też członków ich rodzin." Z materiałów dokumentacyjnych zgromadzonych w aktach wynika, że już w piśmie z dnia 6 lipca 2015 r. organ udzielił odpowiedzi dotyczącej części wniosku, tj. w zakresie "wskazania, czy w okresie ostatnich 15 lat przeprowadzane były zmiany przeznaczenia gruntów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, a jeżeli tak to czy wszystkie zmiany były realizowane w ramach tożsamych procedur i w takim samym trybie". W tej kwestii organ poinformował bowiem skarżącego, że "15-letni okres przeprowadzenia zmian przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy J. obejmował swym zasięgiem: - opracowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy J. w rozbiciu na 14 sołectw gminy ( w latach 2005 i 2006) oraz: - punktowe zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy J. dokonywane na indywidualny wniosek bądź w formie prostowania błędów planistycznych powstałych na etapie sporządzania planów poprzednich." Z porównania treści tej części wniosku z treścią odpowiedzi wynika, że organ udzielił w tej części bardzo skonkretyzowanej odpowiedzi. Nie tylko bowiem poinformował, że w okresie ostatnich 15 lat zostały przeprowadzane zmiany przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy, ale nawet udzielił informacji o tym, w jakim konkretnie trybie, te zmiany zostały przeprowadzone – pomimo, że pytanie dotyczyło tylko tego, czy zmiany "były realizowane w ramach tożsamych procedur i w takim samym trybie", a więc nie dotyczyło wskazania, w jakim trybie zmiany przeprowadzono. Ponadto podkreślenia wymagało, że – jak wynika z treści pisma z dnia 12 sierpnia 2015 r., organ poinformował stronę o tym, że plany zagospodarowania przestrzennego dla 14 sołectw gminy J. zostały zatwierdzone w 2005 i w 2006 r. (w 2005 r. dla 13-tu sołectw, a w 2006 r. dla 1 sołectwa) i zmiany tych miejscowych planów były sporządzane w formie punktowych zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z czego znaczna część z nich w formie prostowania błędów planistycznych. W tym piśmie organ poinformował stronę, że rejestr punktowych zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy J. dostępny jest na stronie internetowej Urzędu Gminy J. w Biuletynie Informacji Publicznej, w zakładce plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z cytowaną treścią pisma organu, podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w trybie wnioskowym jest udostępniana informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Wobec tego zatem, że – jak wynika z cytowanego pisma - organ poinformował stronę, iż rejestr zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy J., jest dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej, nie ulega wątpliwości, że nie można organowi przypisać bezczynności w tej części wniosku, która dotyczyła informacji o tym "ile było przekształceń przeznaczenia nieruchomości we wskazanym okresie". Informacja w tym zakresie nie jest udostępniana na wniosek, można ją bowiem ustalić na podstawie danych udostępnionych w BIP-ie. Bezpodstawny był również zarzut bezczynności co do pozostałej części wniosku, dotyczącej tego, "czy, a jeżeli tak to ile nieruchomości, których przeznaczenie było zmieniane stanowiło ówcześnie bądź też stanowi aktualnie własność przedstawicieli jednostki samorządowej, w tym sprawujących funkcje lub zasiadających w organach Gminy bądź też członków ich rodzin.", tj. "wstępnych, zstępnych tych przedstawicieli, rodzeństwa, małżonków, rodzeństwa małżonków jak i rodziców małżonków, czyli teściów wskazanych osób sprawujących funkcje tudzież zasiadających w organach Gminy." W tym zakresie podkreślenia wymagało, że według art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację publiczną w rozumieniu ustawy, stanowi informacja o sprawach publicznych. Z uwagi na to, nie ulega wątpliwości, że o zakwalifikowaniu informacji jako publicznej, decyduje jej treść, która ma dotyczyć spraw publicznych. W związku z tą definicją, w art. 6 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy, została wymieniona informacja o majątku publicznym, czyli – jak wymienia się w tym przepisie o; - a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych; - b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach; - c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych; - d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach; - e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominująca w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat; f) długu publicznym; g) pomocy publicznej; h) ciężarach publicznych. Natomiast informacja o tym, czy i ile nieruchomości, których przeznaczenie było zmieniane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiło bądź też stanowi aktualnie własność osób sprawujących funkcje lub zasiadających w organach Gminy, nie jest informacją z tej kategorii, która dotyczy spraw publicznych, w szczególności – jak wynika z treści wniosku - nie dotyczy bowiem majątku publicznego. Tym bardziej nie są taką informacją, dane o tym, czy i ile nieruchomości, których przeznaczenie było zmieniane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiło bądź też stanowi aktualnie własność wstępnych, zstępnych, rodzeństwa, małżonków, rodzeństwa małżonków, rodziców małżonków, czyli teściów osób sprawujących funkcje lub zasiadających w organach Gminy. W sytuacji zaś, gdy żądanie wniosku nie dotyczyło informacji publicznej, organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy. Natomiast w przedmiotowej sprawie - w piśmie z dnia 21 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy J. poinformował skarżącego, że w okresie ostatnich 15 lat przeprowadzane były zmiany przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy J. i w związku z tym ok. 17 działek bądź ich części, które stanowiły własność osób zasiadających w organach gminy lub ich małżonków, zmieniły swoje przeznaczenie na wniosek właściciela, w związku z opracowaniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie 14-stu sołectw Gminy J., który został przyjęty poszczególnymi uchwałami Rady Gminy J., a 2 działki bądź ich części, które stanowiły własność wyżej wymienionych osób zmieniły swoje przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w wyniku zmian punktowych przeprowadzonych w związku z prostowaniem błędów planistycznych. W pozostałym zakresie - organ w piśmie z dnia 12 sierpnia 2015 r. poinformował skarżącego, że z uwagi na szeroki krąg osób objętych wnioskiem oraz obszerny zakres ich pokrewieństwa, "brak jest możliwości przygotowania informacji dotyczącej wszystkich przedstawicieli jednostki samorządowej, w tym sprawujących funkcje lub zasiadających w organach Gminy i członków ich rodzin; wstępnych, zstępnych tych przedstawicieli, rodzeństwa, małżonków, rodzeństwa małżonków jak i rodziców małżonków, wskazanych osób sprawujących funkcje tudzież zasiadających w organach Gminy." Niewątpliwie w tej części wniosku – jak już była o tym mowa wyżej – wystarczające byłoby poinformowanie skarżącego, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej. Jednakże podkreślenia wymagało, że nie daje to podstaw do przyjęcia, że organ był bezczynny. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r. o sygn. akt SAB/Wr 66/09; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r. o sygn. akt I SAB 60/99; publ. OSP 2000, nr 6, poz. 87). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania w załatwieniu sprawy administracyjnej. Skierowanie zatem do skarżącego pism, w sytuacji, w której żądanie wniosku w tej części nie dotyczyło informacji publicznej, a więc organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, było działaniem, które zostało dokonane w prawidłowym trybie oraz formie. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że zarzut dotyczący bezczynności organu w zakresie przedmiotowego wniosku, nie zasługiwał na uwzględnienie, a w konsekwencji bezpodstawny był również – zawarty w skardze - wniosek o zobowiązanie organu do udzielenia informacji bądź do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Wobec tego – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – skargę należało oddalić.