IV SAB/Gl 119/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi W.K. na bezczynność Wójta Gminy Ł. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy Ł. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 19 września 2013r.; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. 3) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 20 września 2013 r. W.K. zwrócił się do Wójta Gminy Ł., na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie samowoli budowlanej w postaci wybudowania ogrodzenia działki nr [...] od strony ul. [...] w P., w formie określonej w art. 12 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy. Pismem z dnia 1 października 2013 r. Wójt Gminy Ł., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał ww. wniosek [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. celem rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami, o czym powiadomił wnioskodawcę. W. K. w dniu 8 października 2013 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą na bezczynność Wójta Gminy Ł., któremu zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Podniósł jednocześnie, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił mu informacji ani też nie wydał decyzji odmownej. Wobec tego skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy do udzielenia żądanej informacji, ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, że w opisanej we wniosku sprawie Urząd Gminy jako strona postępowania administracyjnego jest w posiadaniu decyzji, o udostępnienie której wystąpił. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ł. wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Podkreślił, że Urząd Gminy Ł. na podstawie posiadanych dokumentów nie jest w stanie określić czy wnioskodawca był stroną postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Jednocześnie Urząd nie był w posiadaniu wszystkich dokumentów związanych z przedmiotem postępowania za wyjątkiem decyzji, którą otrzymał do wiadomości. Ponadto, zdaniem organu, decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie nie stanowi informacji publicznej i Gmina nie ma kompetencji do udostępnienia takiej decyzji. Zaznaczył natomiast, że przedmiotowy wniosek został przekazany zgodnie z właściwością do Wojewódzkiego Organu Budowlanego, o czym wnioskodawca został poinformowany i dlatego nie zachodzi bezczynność organu, przez którą należy rozumieć zarówno brak podjęcia działań jak i odmowę podjęcia czynności. Nadto organ podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do wykorzystania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Zdaniem organu decyzje wydawane w sprawach indywidualnych zazwyczaj nie dotyczą spraw publicznych, a dostęp do nich, zgodnie z art. 73 k.p.a., przysługuje stronom postępowania. Wniosek o udostępnienie decyzji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zatem stanowić obejścia przepisów k.p.a. czy przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie ustalenia stron postępowania. Natomiast to, że decyzja jest dokumentem urzędowym nie jest, w ocenie organu, wystarczającą przesłanką do udostępnienia jej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ zwrócił również uwagę na treść art. 5 ust. 2 tej ustawy, który gwarantuje ochronę danych osobowych, poprzez niemożność ich udostępnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosownie do brzmienia art. 3 § 1 pkt 8 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów administracyjnych w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Chodzi zatem o bezczynność w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie oraz rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z kolei według art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie ma natomiast podstaw do zobowiązania organu do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Na wstępie wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność Wójta Gminy Ł. w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 września 2013 r. r. o udostępnienie informacji publicznej w formie kopii decyzji administracyjnej. Materia dotycząca informacji publicznej została uregulowana w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.i.p. Ustawa ta, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Oczywiście zgodzić się należy z twierdzeniem, że zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych przykładowo w art. 6. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy administracji publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacja publiczna stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Natomiast art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczce oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej zobowiązany jest do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią. Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że Wójt jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Przyjdzie wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. np. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r. I OSK 2012/12). Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt. Nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym i jednocześnie dokumentem urzędowym. Zatem wprost z przepisów - które nie wprowadzają żadnych ograniczeń co do aktów administracyjnych - wynika, że decyzja stanowi informację publiczną. Jako że informacją publiczną jest nie tylko treść decyzji administracyjnej, ale również jej postać (nośnik informacji, na którym dokument został sporządzony, np. kartka papieru) wnioskodawca ma prawo domagać się kopii decyzji. Natomiast inną kwestią jest dostęp do danych podlegających ustawowej ochronie, jak np. danych osobowych zawartych w decyzji. Oznacza to, że organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie, ze względu na to, że objęte są tajemnicą ustawowo chronioną Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 i 2 u. d. i p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice ustawowo chronione, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Stosownie do tych ustaleń organ winien bądź wydać rozstrzygniecie o odmowie udzielenia informacji publicznej, bądź w przypadku ochrony prywatności i danych osobowych dokonać zatarcia takich informacji zawartych w żądanym dokumencie (anonimizacja). Przy czym w takiej sytuacji organ powinien w każdym przypadku rozważyć, czy taka operacja nie przekreśla istoty żądania i ewentualnie odmówić wnioskowi z tego powodu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 marca 2013 r. IV SAB/Gl 115/12). Jednocześnie wskazać przyjdzie, że usunięcie z decyzji danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych sprawia, że decyzja taka traci charakter indywidualny. Wskazać również należy, że ograniczenie udostępnienia informacji publicznej na podstawie tej ustawy może nastąpić wówczas, gdy podlegają one ujawnieniu w innym trybie określonym na podstawie odrębnych przepisów ustaw (art. 1 ust. 2 u. d .i p.). Wówczas organ powinien poinformować, że żądana informacja, która jest informacją publiczną, została wyłączona z kategorii informacji podlegających ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przeciwnym razie na gruncie omawianej ustawy władza publiczna lub inny podmiot w niej wskazany zobowiązany jest do udzielenia żądanej informacji publicznej, której jest dysponentem (art. 4 ust. 3 u. d. i p.), w sposób i formie wskazanej we wniosku bądź do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Natomiast jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić podmiot żądający udostępnienia informacji pismem, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Przy czym zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że postępowanie organu jest dotknięte wadą bezczynności. Żądana wnioskiem skarżącego informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p., gdyż dotyczy udostępnienia decyzji administracyjnej, a Wójt Gminy Ł. należy do kategorii podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Z przekazanych Sądowi akt oraz odpowiedzi na skargę wynika nadto, że organ ten jest w posiadaniu decyzji, której wniosek dotyczy. Zatem organ dysponował informacją publiczną o udostępnienie której wystąpił skarżący. Udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność materialno-techniczną organu administracji publicznej. Odmowa udzielenia informacji publicznej ze względu na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u. d. i p., a także umorzenie postępowania w sprawie, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy następuje w formie decyzji administracyjnej. Wobec powyższego stwierdzić przyjdzie, że skoro wniosek skarżącego zawierał żądanie udostępnienia informacji publicznej, a Wójt Gminy Ł. dysponuje żądaną informacją to jest zobowiązany do jego rozpatrzenia, czego nie uczynił, gdyż nie udzielił informacji publicznej ani też nie wydał decyzji odmownej. Brak udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie określonej we wniosku z dnia 20 września 2013 r. i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Wbrew stanowisku organu, przekazanie wniosku skarżącego do rozpoznania przez organ kompetentny nie oznacza załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem, gdyż przepisy u.d.i.p. nie dają podstaw do stosowania art. 65 k.p.a., w oparciu o który nastąpiło przekazanie. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że kodeks ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a zatem nie do całego postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia z dnia 10 stycznia 2013 r. I OSK 2318/12 ). Natomiast zgodzić się przyjdzie z twierdzeniem, że dostęp do decyzji tak jak i do pozostałych dokumentów z akt administracyjnych uregulowany jest w przepisach k.p.a. oraz, że na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach (art. 73 i nast.. k.p.a.) strony postępowania administracyjnego mają zapewniony dostęp do akt sprawy, co oznacza, że Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza w tym względzie stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 cyt. ustawy). Dostęp do akt postępowania administracyjnego (zawartych w nich dokumentów, w tym decyzji), na podstawie przepisów u.d.i.p., ograniczony jest więc do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Wobec tego Wójt winien wziąć pod uwagę, czy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji objętej wnioskiem z 20 września 2013 r. przysługiwał skarżącemu status strony. Tymczasem z treści tej decyzji, nie wynika aby zawierała ona rozstrzygniecie dotyczące skarżącego, jak również aby skarżący uczestniczył w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji i by decyzja ta była do niego skierowana. W takim stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 286 § 2 P.p.s.a.). Sąd nie dopatrzył się natomiast w powstałej bezczynności Wójta rażącego naruszenia prawa, gdyż organ ten podjął działania, chociaż wadliwe, mające na celu rozpatrzenie wniosku.