IV SAB/Gl 121/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą oddala skargę. Pismem z dnia 28 lutego 2017 r. M.R. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddział w K. (dalej także: NZF, organ lub [...]OW NFZ), zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8, 12, 35 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: kpa). Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o: 1) zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) orzeczenie w oparciu o art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej p.p.s.a.), czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zobowiązanie organu do pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie; 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu wskazał, że w dniu 29 kwietnia 2016 r. M.R. (dalej także: strona skarżąca, wnioskodawca) złożyła wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej na podstawie art. 42b ustawy z dnia sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm., dalej także: ustawa lub ustawa o świadczeniach). W ocenie strony skarżącej wniosek został złożony prawidłowo i zawierał wszystkie ustawowo wymagane dane, a wszelkie wskazane przez organ braki w dokumentacji zostały uzupełnione w wyznaczonym w tym celu terminie. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa, którym kierował się wnioskodawca, organ administracji publicznej obowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Nawet przy przyjęciu założenia że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, (por. art 42 d ust. 13 i 14 ustawy o świadczeniach) załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, gdzie datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi żądania, na co wskazuje art. 61 § 3 kpa. Jako że organ nie rozpoznał sprawy w ustawowo przewidzianym terminie, oraz nie dokonywał czynności zmierzających do zakończenia sprawy w sposób sprawny, wnioskodawca skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i powołując się na treść art. 37 § 1 kpa wniósł do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia jako do organu II instancji zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy oraz niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, przywołując treść art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Dyrektorowi termin do dnia 3 marca 2017 r. na załatwienie sprawy oraz zobowiązał organ do wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Stwierdził także, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W tych okolicznościach autor skargi zauważył, że niezależnie od treści postanowienia, już samo złożenie zażalenia daje stronie możliwość skierowania sprawy na drogę sądową. Wyjaśnił, że z bezczynnością organu mamy do czynienia każdorazowo w sytuacji kiedy organ administracji publicznej pozostawi wniosek obywatela bez rozpatrzenia. Za NSA podał, że o bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności - tak NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 321/12 (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). W ocenie strony skarżącej sprawa nie jest na tyle skomplikowana, aby przekroczyć wszelkie terminy przewidziane przez ustawę. Zdaniem strony skarżącej zasadne będzie także stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie na rzecz strony skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie. Argumentując przedstawił chronologie zdarzeń od dnia wpływu wniosku, eksponując skomplikowany charakter sprawy. Wnosząc o oddalenie skargi wskazał, na specyfikę postępowania związanego z rozpatrywaniem wniosków o zwrot kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, które wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podniósł, że w przedmiocie wniosków objętych skargą wprowadzono odnośnie terminów rozpoznawania spraw normy szczególne, odmienne od określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślił, że ustawodawca wprowadził podstawowy 30-dniowy termin, w którym decyzja powinna być wydana, liczony od dnia wszczęcia postępowania, czyli od daty doręczenia organowi żądania skarżącej. Niemniej zastrzegł, że wniosek o zwrot kosztów musi spełniać warunki formalne, a ponadto muszą być do niego załączone określone dokumenty, bez których postępowanie nie może być wszczęte i wnioskowi nie może być nadany dalszy bieg. Następnie wyjaśnił, iż szczególne wymagania dotyczące wniosku zostały określone w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz dodał, że jeśli zajdzie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności prowadzenia korespondencji ze świadczeniobiorcą lub inną instytucją krajową, zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, wydanie decyzji o zwrocie lub odmowie zwrotu kosztów powinno nastąpić w terminie 60 dni od wszczęcia postępowania. Pełnomocnik organu zastrzegła, że do tego terminu nie jest wliczany ani okres upływający od dnia wezwania świadczeniobiorcy do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku, ani też okres upływający od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania odpowiedzi tej instytucji. Poza tym pełnomocnik podkreśliła, iż w razie gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Polska państwie członkowskim UE, termin wydania decyzji o zwrocie kosztów albo odmowie zwrotu kosztów wynosi 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Równocześnie podniosła, że gdyby pomimo upływu 6-miesięcznego terminu nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów, zgodnie z zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść świadczeniobiorcy. Następnie pełnomocnik podkreśliła, że załączona do wniosku dokumentacja była niepełna i w części niejasna. Dodała również, iż nierzetelne działanie skarżącej przejawiające się chociażby w przedłożeniu niepełnej dokumentacji stanowi okoliczność przemawiającą przeciwko przyznaniu od organu na jej rzecz odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Podniosła, że organ, działając na podstawie art. 64 § 2 kpa, wezwał skarżącą, do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zwrot kosztów, o którym mowa w art. 42 b ustawy o świadczeniach. W piśmie skierowanym do skarżącej, poinformowano, iż nieuzupełnienie braków formalnych we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Braki te nie zostały uzupełnione w terminie określonym w przedmiotowym wezwaniu. Zaznaczyła także, że art. 64 § 2 kpa jest terminem prekluzyjnym, co oznacza, że czynność dokonana po jego upływie jest bezskuteczna. Czynność przesłania dokumentów do [...]OW NFZ przez pełnomocnika skarżącej, po terminie wskazanym w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zwrot kosztów, o którym mowa w art. 42 b ustawy o świadczeniach należy zatem uznać za bezskuteczną. Równocześnie wskazała, że organ postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych dotyczących wniosku skarżącej. Postanowienie to zostało utrzymane mocy postanowieniem Prezesa NFZ. Wobec tego stwierdziła, iż sprawa zwrotu kosztów świadczeń udzielonych skarżącej na terytorium [...] została już zakończona przez organ, poprzez pozostawienie bez rozpoznania, z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych wniosku. Twierdzenia pełnomocnika skarżącej, iż jej wniosek o zwrot kosztów był kompletny w zakresie wymagań formalnych wniosku zostało przeanalizowane przez organ pierwszej i drugiej instancji. W obu postępowaniach uznano, iż termin na uzupełnienie braków formalnych wniosku nie może zostać przywrócony, ze względu na niespełnienie przesłanek wskazanych w art. 58 kpa, ponieważ to właśnie błąd L.M., opiekuna skarżącej był powodem niedotrzymania przez nią terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku, poprzez niewskazanie w pkt. 2.6 wniosku, adresu do korespondencji, w sytuacji, gdy jest on inny niż adres zamieszkania podany w pkt 2.5. W związku z tym za nieuprawnione uznała twierdzenia pełnomocnika skarżącej, iż wniosek o zwrot kosztów zawierał wszystkie wymagane dane, a wszelkie braki w dokumentacji zostały uzupełnione w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 cytowanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie wyżej wymieniona kontrola, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub w pkt 4a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w dniu 3 września 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Uchwała ta została podjęta z uwagi na powstałe w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności dotyczące zagadnienia, czy pozostawienie przez organ podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa) jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też stanowi bezczynność, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 kpa), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest także formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ wzywając stronę pismem z dnia 12 maja 2016 r., do uzupełnienia braków wniosków szczegółowo wskazanych w nim i pouczając o skutkach ich nie uzupełnienia, a następnie pozostawiając wniosek bez rozpoznania dokonał czynności a tym samym nie pozostawał ani w bezczynności, ani nie prowadził postępowania przewlekle, jak twierdzi strona skarżąca. W piśmie tym organ klarownie zakreślił potrzebę uzupełnienia dokumentacji tak co do - po pierwsze: istotnych materiałów mających wpływ ma merytorykę postępowania, jak dane pozwalające zidentyfikować świadczenie będące przedmiotem wniosku, podnosząc, że dołączona faktura [...]r., danych tych nie zwiera, jak i po drugie: dokumentu pełnomocnictwa. Z uwagi na zarzuty zawarte w skardze i przytoczone na ich poparcie argumenty, podkreślenia wymaga, że o bezczynności organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. możemy mówić, wtedy gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności, co jednakże w sprawie nie wystąpiło albowiem strona prawidłowo wezwana do usunięcia braków nie uzupełniła ich. W związku z tym zdaniem Sądu Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. nie dopuścił się bezczynności de facto załatwiając wniosek strony w trybie art. 64 § 2 kpa. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność organu polegająca na nierozpoznaniu w ustawowym terminie wniosku skarżącej o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą. Materialnoprawną podstawę działania stanowią, jak przytoczono powyżej, przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z jej art. 42a pkt 1 Fundusz finansuje koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju na zasadzie zwrotu kosztów, o którym mowa w art. 42b. Następnie art. 42b ust. 1 ustawy stanowi, że świadczeniobiorca jest uprawniony do otrzymania od Funduszu zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zwanego dalej "zwrotem kosztów". Natomiast według art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane z zakresu leczenia stomatologicznego. Ponadto art. 42d ust. 1 ustawy mówi, że decyzję administracyjną w sprawie zwrotu kosztów wydaje, na wniosek świadczeniobiorcy lub jego przedstawiciela ustawowego, zwany dalej "wnioskiem o zwrot kosztów", dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie zgodnie z art. 42d ust. 12 - ust. 17 oraz ust. 19 ustawy wniosek o zwrot kosztów składa się w terminie 6 miesięcy od dnia wystawienia rachunku za świadczenie opieki zdrowotnej, którego dotyczy ten wniosek. W przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję, o której mowa w ust. 1 albo 2, wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jednakże w razie gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast w razie gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: 1) od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; 2) od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu odpowiedzi tej instytucji. Ponadto w razie gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. W postępowaniu wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy. Rozpoczęcie rozpatrywania wniosków o zwrot kosztów następuje zgodnie z kolejnością wpływu do właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Zwrot kosztów następuje w terminie 7 dni od dnia powzięcia przez oddział wojewódzki Funduszu wiadomości o tym, że decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna, z zastrzeżeniem art. 42h ust. 1. Natomiast od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 29 kwietnia 2016 r. wpłynął do siedziby organu wniosek strony o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, związanych z leczeniem stomatologicznym, udzielonych w C. Nadto jak wskazano powyżej organ w sposób ciągły, i wręcz systematyczny zapoznając się z dokumentacją strony widział potrzebę jej uzupełnienia. Działanie to było ze wszech miar usprawiedliwione, wszak w jego wyniku miało dojść do rozdysponowania środków publicznych. Za prawidłowość przekazania tych środków odpowiada bowiem w różnych obszarach prawa. Zatem trudno zarzucić organowi opieszałość czy niezasadność podejmowanych działań, jeżeli oceni się wespół z całokształtem okoliczności towarzyszących złożonemu wnioskowi, jego treści i załączonych doń dokumentów. Jednocześnie należy wskazać, iż Sądowi jest wiadome z urzędu, na podstawie oświadczenia pełnomocnika organu złożonego do protokołu rozprawy w sprawie o sygn. akt IV SAB/Gl 59/17, że długotrwałość postępowania administracyjnego wynikała z ilości spraw 321 (łącznie 8.387 spraw o wartości 80 mln zł) w zakresie usług stomatologicznych wykonywanych w jednej placówce medycznej o nazwie A. Równocześnie pełnomocnik wyjaśniła, że z uwagi na wątpliwości wynikające ze złożonych wniosków, przykładowo wniosek dotyczył osoby nieżyjącej, organ złożył pół roku temu doniesienie do prokuratury jednakże do chwili obecnej nie zapadło rozstrzygnięcie. Ponadto pełnomocnik stwierdziła, iż w większości usługi medyczne dotyczyły osób ubezwłasnowolnionych, względnie o znacznym stopniu niepełnosprawności, praktycznie wszystkich mieszkańcy domów pomocy społecznej z terenu południa kraju. Organ mając na uwadze specyfikę postępowania, jego podmiotowość i przedmiot, podjął wszelkie możliwe czynności w celu wyjaśnienia zasadności i poprawności wydatkowania środków publicznych, wezwał stronę do uzupełnienia wniosków, a wskutek nie uzyskania odpowiedzi, pomimo szczegółowości pisma i prawidłowego pouczenia w trybie art. 64 § 2 kpa, pozostawił wniosek bez rozpoznania. Do czego, notabene, zobowiązany był treścią art. 64 § 2 kpa. Mając na względzie powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.