IV SAB/Gl 133/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w przedmiocie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałym zakresie umarza postępowanie; 3. zasądza od wymienionego organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M.W., wnioskiem z dnia [...], wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) o nadesłanie kopii elektronicznych lub kserokopii wszystkich dokumentów (pism, decyzji, postanowień, pozwoleń, notatek służbowych), dotyczących narożnej kamienicy przy ul. [...] i [...] w B., za okres od [...] do [...]. W odpowiedzi wniosek, M.W. otrzymał pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] i kserokopie żądanych dokumentów. Kolejnym pismem z dnia [...] M.W. domagał się doręczenia kopii elektronicznych lub kserokopii wszystkich umów, zleceń, uzgodnień, notatek służbowych, wniosków, decyzji, postanowień i innych dokumentów dotyczących wymienionych już wcześniej kamienic, szczególnie umowy lub zlecenia na wykonanie "Kart ewidencji zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków" przy ul. [...] w B. oraz wszystkich dokumentów dotyczących postępowania (lub zamiaru rozpoczęcia postępowania) w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...] i [...] w B. W udzielonej odpowiedzi z dnia [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. przekazał M.W. kopie umowy o dzieło nr [...] z dnia [...] oraz kartę ewidencyjną zabytku nieruchomego dla kamienicy mieszkalnej przy ul. [...], jak również zaznaczył, iż nie prowadził postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych narożnej kamienicy przy ul. [...] i [...] w B. Planuje natomiast wykonanie ich kart ewidencyjnych w 2014 r. w miarę posiadanych środków, ale nie są one sformułowane w urzędowych dokumentach. M.W. złożył w dniu [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., domagając się zobowiązania do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej lub wydania decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi akcentował, iż nie udzielono mu informacji publicznej, o którą wystąpił mimo otrzymania opisanych powyżej pism, co prowadzi do zasadności wniesienia skargi i uznania organu za bezczynny. Zdaniem skarżącego, otrzymany wypis z rejestru gruntów i karta ewidencyjna prowadzi do konstatacji, że organ posiada także inne dokumenty, o które wnioskował. Stąd też, organ pozostaje w bezczynności do dnia złożenia skargi i być może w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem skarżący nie uzyskał informacji, czy organ nie posiada wnioskowanych dokumentów. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wniósł o umorzenie postępowania w całości, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wyjaśnił, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż pismem z dnia [...] przekazał skarżącemu kopie umowy o dzieło nr [...] z dnia [...] oraz kartę ewidencyjną narożnej kamienicy przy ul. [...], a także poinformował, iż nie prowadził postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych narożnej kamienicy przy ul. [...] i [...] w B. Zdaniem organu, żądana we wniosku skarżącego informacja została mu udzielona, co uzasadnia zastosowanie w tej sprawie trybu określonego w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. o sygn. akt I OPS 6/08. Na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. skarżący potwierdził uzyskanie wszystkich wnioskowanych informacji i dokumentów oraz akcentował, że umowa o dzieło, którą otrzymał nie zawiera czytelnego zapisu kwoty wynagrodzenia oraz nie posiada dokumentów na podstawie, których organ sporządził kartę ewidencji budynku, co być może wskazuje na podjęcie przez organ czynności przygotowawczych i tym samym wskazuje na rażącą jego bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że zgodnie z tezą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (publ. ONSAiWSA 2009/4/63, s. 62 i w internetowej bazie orzeczeń NSA ) w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, ma zastosowanie przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W myśl którego, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to - z przyczyn innych niż wymienione w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu - stało się bezprzedmiotowe,. Przepis ten ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Dodatkowo, Sąd oceniając czy organ jest bezczynny bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dniu orzekania. Z analizy art. 149 p.p.s.a. wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Tymczasem, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał wnioskowany akt lub podjął wnioskowaną czynność, wyklucza to możliwość uznania, że pozostaje on w bezczynności. Oznacza to, że postępowanie sądowo-administracyjne w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.), natomiast sprawą publiczną są bez wątpienia zasady funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1tej ustawy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K., wchodzący w skład zespolonej administracji rządowej jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, nadto informacją taką jest informacja o działalności tego organu. Nie oznacza to jednak, że każdy, najdrobniejszy nawet przejaw tej działalności i każdy wytworzony przez ten organ "dokument" zawiera informację publiczną, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie są takimi załączane do akt sprawy dokumenty, które mają wyłącznie walor organizacyjny i porządkowy, natomiast te sporządzone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego, w ramach pełnienia czynności służbowych, muszą zostać załączone do akt i być udostępnione na wniosek osoby zainteresowanej. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. W niniejszej sprawie - jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych sprawy - skarżący pismem z dnia [...] wniósł skargę na bezczynność wymienionego już wcześniej organu, który już po wniesieniu skargi do tut. Sądu, kolejnym pismem z dnia [...] udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek oraz doręczył kopię umowy o dzieło nr [...] z dnia [...] (zanonimizowaną w punkcie 2, dotyczącym kwoty wynagrodzenia) oraz kopię karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego dla kamienicy mieszkalnej przy ul. [...]. Nadto, organ w powyższym piśmie zaznaczył, iż nie prowadził postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych narożnej kamienicy przy ul. [...] i [...] w B., ale planuje wykonanie kart ewidencyjnych tych obiektów w 2014 r., w miarę posiadanych środków, co jednak nie jest sformułowane w urzędowych dokumentach. Ustalenia powyższe nie są kwestionowane zarówno przez skarżącego, jak i przez organ administracji i wynikają z prezentaty złożonej na skardze, datowanej na dzień [...], a więc przed udzieleniem przez organ odpowiedzi na pozostałą część wniosku skarżącego. Wobec udzielenia przez organ administracji odpowiedzi - po wywiedzeniu skargi na bezczynność - nie jest możliwe zobowiązanie organu do ponownego jej udzielenia, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego. Nie istnieje bowiem w chwili orzekania przez Sąd przedmiot zaskarżenia - bezczynność organu administracji, a więc przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Nadmienić przyjdzie, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a z pisma organu z dnia [...] jasno wynika, że organ nie prowadził postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych kamienicy przy ul. [...] i [...] w B. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Bd 6/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Natomiast dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Z tej przyczyny nie sposób uznać, że organ pozostawał w bezczynności, skoro udzielił wyjaśnień zgodnie z posiadaną wiedzą w tym zakresie. Dodatkowo, zakres zadań powierzony organom ochrony zabytków został w sposób klarowny określony w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Analiza art. 143 w związku z 9 tej ustawy wskazuje, że decyzja o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru stanowi podstawę wpisu w katastrze nieruchomości, a ten wpis jest ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stąd też jest możliwość zapoznania się rezultatem podjętych przez organ działań. Jednocześnie dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej konkretyzuje powyższą zasadę, wskazując wprost na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Osobny katalog wartości chronionych zawierają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 z późn. zm.). Powyższe rozważania są niezbędne z uwagi na stanowisko sprecyzowane przez skarżącego na rozprawie. Zdaniem składu orzekającego, z katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu na wniosek nie wyłącza się zasady jawności umów, o ile nie są one dostępne w inny prawem przewidziany sposób. Sam fakt, że w żądanych dokumentach znajdują się objęte ochroną dane nie oznacza, że cała treść informacji nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Normalną praktyką w takich sytuacjach jest tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. W okolicznościach niniejszej sprawy nieczytelna kwota wynagrodzenia wynikająca z § 2 umowy nie niweczy pożądanego przez skarżącego rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach publicznych. Zarzuty skarżącego, w tym zakresie, nie zasługują na uwzględnienie, bowiem wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów. Nie można bowiem podzielić poglądu, że w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie mniej jednak organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej musi przestrzegać wyznaczonego ustawowo terminu do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak działania po stronie organu w ustawowym terminie, traktowany jako bezczynność i może zostać oceniony w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako rażące naruszenie prawa. Na tle powyższych rozważań należy wskazać, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2013 r. o sygn. akt I SAB/Wa 243/13 (Lex nr 1378563) wywiedziono, że o ile dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, o tyle okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Nie jest jednak możliwe utożsamianie bezczynność z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W ramach stosowania przepisu art. 149 p.p.s.a zawarte tam sformułowanie "rażące naruszenie prawa" nabrało już określonego znaczenia. O takim stanie można mówić w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez podmiot zobowiązany na mocy prawa do podjęcia określonych działań. Rażące naruszenie prawa charakteryzuje się jako niewątpliwe i oczywiste oraz nacechowane "złą wolą" lekceważenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego i uprawnień strony do załatwienia sprawy w jak najszybszym terminie. W kontrolowanej sprawie, dokonując oceny stanu faktycznego sprawy, jak również stanowiska skarżącego, który pismem z dnia [...] doprecyzował żądanie pierwotnego wniosku z dnia [...] ("Szczególnie proszę o: - Umowę lub zlecenie na wykonanie "Kart ....") nie można przypisać organowi bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, niedochowanie terminu wyznaczonego ustawowo na załatwienie sprawy przez organ, nie stanowiło lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Okoliczności sprawy nie pozwalają bowiem uznać, że zaistniała sytuacja oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez zobowiązany organ. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 2 sentencji wyroku, znajdując również podstawę do określenia, w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co orzeczono w pkt 1 sentencji. Równocześnie, na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a., stosowanego odpowiednio do sytuacji procesowej, w której nastąpiło umorzenie postępowania na skutek uprzedniego wykonania ciążącego na organie administracji obowiązku, orzeczono w pkt 3 sentencji o uiszczeniu przez organ na rzecz skarżącego wpisu od skargi w wysokości [...]zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.