IV SAB/Gl 135/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi E. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 28 sierpnia 2014r., 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 340 zł ( trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. E.D. wnioskiem z 28 sierpnia 2014 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści jednej - dowolnie wybranej - decyzji administracyjnej wydanej w lipcu 2014 r. Pod wnioskiem skarżąca podpisała się, nadto podała imię i nazwisko oraz adres zamieszkania i adres e-mail. Pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. skierowanym do E.D., powołując się na art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wniósł o uzupełnienie wniosku przez własnoręczne podpisanie lub opatrzenie wiadomości e-mail kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a następnie przesłanie w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma do siedziby inspektoratu. Wskazał, że uzupełnienie wniosku jest niezbędne ze względu na konieczność obciążenia wnioskującą kosztami wysyłki i przygotowania kserokopii żądanej dokumentacji. Zaznaczył, że w przypadku nieuzupełnienia wniosku organ pozostawi wniosek bez rozpoznania. Pismem z dnia 10 września 2014 r. skarżąca E.D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. co do udostępnienia skarżącej informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2014 r. Wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych oraz o niewymierzanie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z wyjątkiem przypadku poniesienia przez podmiot zobowiązany dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym sposobem udostępnienia lub przekształceniem w formę wskazaną we wniosku. Stanowią to m.in. koszty związane z materiałami do wykonania kserokopii, przesyłki pocztowej itp. Podniósł, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa, co oznacza, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Wskazał, że wprzedmiotowym przypadku nie można mówić, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. pozostaje w zwłoce, ponieważ w odpowiedzi na otrzymany drogą elektroniczną w dniu 28 sierpnia 2014 r. wniosek E.D., pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. wezwał, zgodnie z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, do uzupełnienia wniosku przez własnoręczne podpisanie lub opatrzenie wiadomości e-mail kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a następnie przesłanie go w terminie 7 dni od daty otrzymania przedmiotowego pisma do siedziby tut. organu. Wezwanie uzasadniono koniecznością obciążenia wnioskodawcy kosztami wysyłki i przygotowania kserokopii żądanej dokumentacji. Powyższe wezwanie zostało odebrane w dniu 03 września 2014 r. i do dnia dzisiejszego pozostało bez odpowiedzi. Zdaniem organu, podpis pod wnioskiem o udzielenie informacji publicznej jest konieczny w przypadku obciążenia wnioskodawcy kosztami na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (z dnia 14.04.2014 r.. Dz. U. z 2014 r. poz. 782). Podniósł, że co prawda udzielenie informacji publicznej nie zostało uzależnione od wcześniejszego wniesienia opłaty przez wnioskodawcę. W opinii organu - brak podpisu wnioskodawca na podaniu mógłby spowodować skuteczne uchylenie się przez niego od obowiązku uiszczenia należności. Nie byłoby bowiem możliwości potwierdzenia autentyczności zarówno osoby wnoszącego, jak i wniosku przez niego złożonego. Mogłoby się okazać, że podmiot wnioskujący nie istnieje, bądź że osoba o podanych danych nie składała wniosku o udzielenie informacji. Podniesiono, że powyższe stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. potwierdza liczna judykatura sądowa, w tym wyrok WSA w Warszawie - sygn. akt II SAB/Wa 259/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. W opinii Sądu nie ulega wątpliwości, że podmiot ten jest podmiotem, który realizuje zadania o charakterze publicznym o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 06 wrzesnia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) – dalej zwanej u.d.i.p. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy, przy czym zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. I tak w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w powołanym już wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zauważyć należy, że wniosek strony skarżącej został przesłany do organu drogą mailową. Odnosząc się do formy wniosku (e-mail) i braku podpisu elektronicznego wniosku stwierdzić należy, że Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie budzi przy tym wątpliwości, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Wobec tego, przesłane pocztą elektroniczną zapytanie należy również uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy wniosek taki nie musi zawierać podpisu, o ile możliwa jest realizacja wniosku w oparciu o samą treść wniosku tj. tak jak w rozpoznawanym przypadku gdzie wnioskodawca podał swój adres elektroniczny oraz adres zamieszkania. Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. jako podmiot wykonujący zadania publiczne - podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. To z kolei sprawia, że zobowiązany było on do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 28 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianej prawem formie. Oznacza to, że wspomniany organ powinien był albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w jego posiadaniu udzielić wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Skoro strona skarżąca nie otrzymała żądanej informacji, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, ani też skarżąca nie otrzymała pisemnej informacji, iż organ nie dysponuje żądanymi informacjami, to stwierdzić należy, że pozostaje on w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 28 sierpnia 2014 r. Z tego też względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt 1 wyroku zobowiązał do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 28 sierpnia 2014 r. Jednocześnie w pkt 2 wyroku Sąd orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie wynikała bowiem z oczywistego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikała z błędnego przekonania organu, że aby rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien być on w przedmiotowej sprawie sygnowany podpisem elektronicznym, co z kolei umożliwiłoby obciążenie strony kosztami udzielenia informacji. Co do podnoszonej przez organ kwestii opłaty wskazać należy, że kwestia ta została kompleksowo uregulowana w art. 15 u.d.i.p., który stanowi w ust. 1, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom, a w ust. 2, iż podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. W przedmiotowej sprawie organ – wbrew wyraźnemu obowiązkowi wynikającymi z treści art. 15 ust. 2 omawianej ustawy - w terminie 14 dni, nie powiadomił wnioskodawcy o wysokości opłaty, a następnie nie udostępnił informacji zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy. Godzi się tu dodatkowo wskazać, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może odmówić jej udzielenia z powodu braku uiszczenia opłaty (patrz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 338/13 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Godzi się także zwrócić uwagę organu na treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 01 października 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2139/13 (zbiór orzeczeń LEX nr 1397148), gdzie Sąd ten wskazał wprost m.in, że "nie istnieje możliwość uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 u.d.i.p. Podmiot udostępniający daną informację nie może "z góry żądać" wniesienia tej opłaty". O kosztach orzeczono w pkt 3 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.