IV SAB/Gl 15/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2011 r. sprawy ze skargi L. K. na bezczynność Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. w przedmiocie informacji publicznej 1 zobowiązać Dyrektora Generalnego Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie 14 dni; 2 stwierdzić, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3 zasądza od Dyrektora Generalnego Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. L.K. wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił do [...] Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. o udostępnienie w ramach dostępu do informacji publicznej opinii prof. dr hab. inż. K. F. w przedmiocie oceny prawidłowości opracowanej dokumentacji projektowej dotyczącej obiektów [...] oraz [...] w ciągu autostrady [...] na odcinku [...] wykonanej na podstawie zamówienia publicznego nr [...] udzielonego [...]r. Pismem z dnia [...]r. Z-ca Dyrektora [...] Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad udzielił odpowiedzi i powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 89/09 uznał, że nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. Podkreślono, że opinia, o której wystąpiła strona, sporządzona została na użytek organu celem potwierdzenia prawidłowości opracowanej dokumentacji projektowej dotyczącej obiektów [...] i [...] na potrzeby prowadzonego postępowania przetargowego w przedmiocie dokończenia realizacji zadania "Budowa autostrady [...] odcinek od węzła [...] do granicy Państwa z Republiką C. w G. km 546+223" oraz na potrzeby sporu sądowego pomiędzy [...]DDKiA, a spółką "A" spółka jawna będąca dotychczasowym wykonawcą przedmiotowego zadania. W świetle powyższego stanowiska organ ten uznał, że żądana opinia nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...]r. L.K. wezwał [...] Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności [...] Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. w zakresie udostępnienia opinii prof. dr hab. inż. K. F. w przedmiocie oceny prawidłowości opracowanej dokumentacji projektowej dotyczącej obiektów [...] oraz [...] w ciągu autostrady [...] na odcinku [...] wykonanej na podstawie zamówienia publicznego nr [...] udzielonego [...]r. Zdaniem strony, w sprawie tej sytuacja jest odmienna od tej, która została zaprezentowana w piśmie z dnia [...]r., ponieważ opinia prof. K. F. nie jest opinią prawną i nie dotyczy sfery zamierzeń administracji, lecz odnosi się do sfery faktów, a mianowicie prawidłowości dokumentacji projektowej obiektów w ciągu autostrady [...]. [...] Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...]r. uznał, że w przedmiotowej sprawie nie występuje bezczynność organu i podtrzymał wcześniej zajmowane stanowisko. Skargę na bezczynność [...] Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. pismem z dnia [...]r. wniósł L.K.. Przyjdzie zauważyć, że pierwotnie skarżący wniósł przedmiotową skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednakże Sąd ten postanowieniem z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 385/10 stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Skarżący w skardze tej wystąpił o zobowiązanie [...] Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. W motywach skargi podtrzymano żądanie kierowane do wskazanego powyżej organu o udostępnienie przedmiotowej opinii, jak również nie podzielono argumentacji prezentowanej przez tenże organ. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału w K. [...] Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko, że skarżący ubiega się o uzyskanie dokumentu, który nie podlega udostępnieniu w drodze dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności działań podjętych przez organ administracji publicznej przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wykazała, że nie odpowiadają one wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt – 4a wyżej wymienionej ustawy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Nadto według art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie informacji publicznej znajduje umocowanie w przepisach Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności władzy publicznej. Prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Unormowania konstytucyjne znajdują rozwinięcie w ustawie, która może zawierać niezbędne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Wskazane prawo obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Natomiast po myśli art. 5 ust. 1 powoływanej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast według art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast stosownie do postanowień art. 16 wskazanej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Przedstawione powyżej rozwiązania należy przenieść na grunt przedmiotowej sprawy, przy czym w pierwszej kolejności rozważyć należy właściwość tutejszego Sądu do jej rozpoznania. Stosownie do postanowień art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) centralnym organem administracji rządowej w sprawach dróg krajowych jest [...] Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad posiadający siedzibę w W. Po myśli art. 18a wyżej wymienionej ustawy [...] Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stojące przed nim zadania wykonuje przy pomocy [...] Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w skład której wchodzą oddziały wojewódzkie lub oddziały regionalne. W świetle tego ustalenia w zakresie dróg krajowych i autostrad jedynym organem administracji publicznej jest [...] Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad mający siedzibę w W. Jednocześnie dla ustalenia właściwości sądu administracyjnego znaczenie posiada art. 59 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd któremu sprawa została przekazana, jest związany postanowieniem o przekazaniu sprawy. Przywołanie powyższych unormowań jest istotne z tego powodu, że wniosek skarżącego został skierowany do [...] Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. co skłoniło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do uznania, że sądem właściwym do rozpoznania skargi jest sąd administracyjny według siedziby tego aparatu pomocniczego [...]Dyrektora Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej i postanowieniem z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 385/10 stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zatem tutejszy Sad będąc związany postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznał skargę na bezczynność [...] Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Z treści wniosku skarżącego skierowanego do [...] Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynika, że domaga się on udostępnienia w ramach dostępu do informacji publicznej opinii prof. dr hab. inż. K. F. w przedmiocie oceny prawidłowości opracowanej dokumentacji projektowej dotyczącej obiektów [...] oraz [...] w ciągu autostrady [...] na odcinku [...] wykonanej na podstawie zamówienia publicznego nr [...] udzielonego [...]r. Wymieniony powyżej organ odmówił udostępnienia przedmiotowej opinii i powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 89/09), a w sprawie tej powyższa opinia sporządzona została dla potrzeb prowadzonego postępowania przed sądem powszechnym z uwagi na pozostawanie w sporze z podmiotem realizującym budowę odcinka autostrady [...] [...]. Jednocześnie w trakcie prowadzonego postępowania ujawniła się informacja, że opinia, o której udostępnienie ubiega się skarżący została złożona w dniu [...]r. do akt sprawy prowadzonej pod sygn. [...] a w dniu [...]r. oraz do akt sprawy prowadzonej pod sygn. [...]. Z powyższego wynika, że opinia będąca przedmiotem niniejszego postępowania została już wykorzystana przez organ administracji i dołączona do akt sądowych. Zatem można uznać, że ustała przesłanka uzasadniająca odmowę jej udostępnienia skarżącemu. W tym miejscu rozważenia wymaga, czy żądanie skarżącego udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej było zasadne, czy też stanowisko zajęte przez organ administracji winno być uwzględnione. Na wstępie przyjdzie wskazać, że z treści art. 61 Konstytucji RP wynika prawo dostępu do informacji publicznej o działaniach podejmowanych przez organy państwa, jednocześnie w przepisie tym wskazuje się, że ograniczenie tego prawa może nastąpić z powodu na szereg wartości wymienionych w nim, w tym z uwagi na ważny interes gospodarczy państwa. Z kolei w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W rozpatrywanej sprawie [...] Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarówno centralnym organem administracji rządowej w zakresie zarządzania drogami krajowymi oraz inwestorem w zakresie budowy autostrad (zob. art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o drogach publicznych). Oznacza to, że w zakresie w którym wykonuje zadania związane z przygotowaniem i koordynowaniem budowy i eksploatacji autostrad występuje w podwójnej roli, organu administracji i przedsiębiorcy. W tej sytuacji rozważenia wymaga, czy opinia sporządzona przez prof. K. F. posiada charakter dokumentu udostępnianego w ramach informacji publicznej,czy też nie, tym bardziej, że jak akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych nie każda opinia posiada walor informacji publicznej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przywoływanym przez organ administracji przedmiotem oceny była opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej. Skarżący w swoich pismach procesowych kierowanych do organu administracji rządowej akcentował, że nie jest to opinia prawna lecz opinia o charakterze technicznym. Jednakże w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/WA 236/10 jak również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 285/11 uznano, że opinia techniczna nie może być porównywana z opinią prawną i stanowi informację publiczną. W świetle powyższego przyjdzie podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i uznać, że opinia techniczna nie jest tożsamą z opinią prawną, a tym samym podlega udostępnieniu w drodze informacji publicznej. Opinia techniczna odnosi się bowiem do stanu już istniejącego, a nie do sfery zamierzeń. W tej sytuacji na drugi plan schodzi deklarowany przez organ administracji cel w jakim taka opinia została sporządzona. W sprawie tej [...] Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podnosi, że sporządzona ona została dla potrzeb ewentualnych sporów przed sądami powszechnymi. Powyższa okoliczność nie wpływa na zmianę charakteru przedmiotowej opinii jako dokumentu udostępnianego w drodze dostępu do informacji publicznej. W następstwie przeprowadzonej analizy przyjdzie stwierdzić, że [...] Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zobowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...]r. o udostępnienie przedmiotowej opinii. Na marginesie można zauważyć, że argumentacja podnoszona przez organ administracji rządowej w trakcie prowadzonego postępowania utraciła swoje znaczenie, ponieważ opinia, o udostępnienie której skarżący występuje została już wykorzystana w sposób dla niej przewidziany i została wprowadzona jako dokument do prowadzonego postępowania przed sądem powszechnym, Stosownie do postanowień art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji zobowiązuje organ administracji do dokonania czynności. Z tego powodu Sąd zobowiązał skarżącego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...]r. w terminie 14 dni, jednocześnie po myśli wskazanego przepisu Sąd nie stwierdził, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ administracji odpowiadał na wszelkie pisma skarżącego, jednakże przyjmował odmienną interpretację obowiązujących przepisów, a okoliczność ta nie może stanowić o wyczerpaniu przesłanek rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do postanowień art. 210 w związku z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na charakter rozstrzygnięcia organów administracji, Sąd w oparciu o art. 152 powyższej ustawy nie orzekał o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji.