IV SAB/Gl 15/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Zarządu A Sp. z o. o. w R. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Zarząd A Sp. z o. o. w R. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] roku; 2) określa, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza na rzecz skarżącej od organu kwotę 100 zł (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W treści pisma z dnia [...] listopada 2013 r., skierowanego do Zarządu Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w R., M. C., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) zażądała udzielenia odpowiedzi na następujące pytania: 1. Ile rocznie pozostaje osadu ściekowego uwodnionego w oczyszczalniach tego podmiotu w przeliczeniu na tony? 2. Jaki procent wody zawiera osad ściekowy? 3. Jak uwodniony osad ściekowy jest zagospodarowywany? 4. Czy osad jest osuszany? 5. Jeśli jest osuszany, to ile procent wody posiada po osuszeniu? 6. Jak są zagospodarowane osady ściekowe po osuszeniu? 7. Czy osady ściekowe są składowane na składowisku? 8. Jeśli osady ściekowe są składowane na składowisku, to jakie są koszty transportu na składowisko i koszty samego składowania? 9. Czy osady odbiera zewnętrzna firma? 10. Jeśli osady odbiera zewnętrzna firma - podać jej nazwę i dane adresowe. 11. Jeśli osady odbiera zewnętrzna firma, to jakie koszty brutto są ponoszone w przeliczeniu na tonę, na rzecz owej firmy za odbiór? 12. Jeśli osady odbiera zewnętrzna firma, to w jakim stopniu uwodnienia odbiera ona osady ściekowe? 13. Jakiej obróbce zastają poddane osady przed możliwością ich zastosowania? Biologicznej, chemicznej, termicznej czy innej? 14. Jakie są koszty ponoszone w związku z dodatkową obróbką osadów, by było możliwe ich zagospodarowanie? Zarząd Spółki pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., udzielił odpowiedzi, w którym odnosząc się do wniosku strony oświadczył, iż "nie widzi podstaw do ustosunkowania się do złożonego pisma". Pismem datowanym na [...] stycznia 2014 r. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Zarządu Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w R. Podniosła bowiem, że pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot ten nie udostępnił jej informacji objętej wskazanym wyżej wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r., a równocześnie nie powiadomił jej o powodach opóźnienia ani nie wskazał nowego terminu, w jakim udzieli wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na skargę Zarząd Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w R., reprezentowany przez adwokata K. S. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podkreślił bowiem, że Zarząd Spółki nie pozostaje w bezczynności, albowiem udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek czyniąc to pismem z dnia [...] r., nr [...]. Zdaniem pełnomocnika organu bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, iż odpowiedź ta nie satysfakcjonuje skarżącej, jako że ocenie sądu nie podlega kwestia rzetelności udzielonych informacji a jedynie to czy zostały one udzielone. Niezależnie od powyższego podkreślono, że dane, o których udostępnienie zwróciła się M. C. nie stanowią informacji publicznej. Są one objęte tajemnicą handlową i nie podlegają ujawnieniu ani publikowaniu. Organ nie jest zatem obowiązany do udzielenia odpowiedzi na pytania zadane przez stronę gdyż mogłoby to stanowić zagrożenie dla interesów Spółki oraz jej ewentualnych kontrahentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności działań podjętych przez organ administracji publicznej przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r., nr 270) - zwanej dalej p.p.s.a. wykazała, że wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi na bezczynność organu. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie informacji publicznej znajduje unormowanie w przepisach Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności władzy publicznej. Prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Unormowania konstytucyjne znajdują rozwinięcie w ustawie, która może zawierać niezbędne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; wglądu do dokumentów urzędowych; dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Wskazane prawo obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Natomiast po myśli art. 5 ust. 1 powoływanej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast według art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast stosownie do postanowień art. 16 wskazanej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W świetle przedstawionych rozważań wynika, że z informacją publiczną spotykamy się wówczas, gdy informacja taka jest już wytworzona w formie określonego dokumentu, względnie w oparciu o dostępne dokumenty może zostać przetworzona. Innymi słowy nie jest dopuszczalne w ramach dostępu do informacji publicznej domagać się od organów administracji publicznej ich wytworzenia. Dodatkowo podkreślić należy, że w przypadku ubiegania się o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która nie jest tego typu informacją organ administracji publicznej udziela wnioskodawcy odpowiedzi i w tym zakresie nie wydaje żadnego władczego rozstrzygnięcia. Stanowisko takie znajduje umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 113/13 niepublikowany). Zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego jak i orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i pomimo tego nie podejmuje działań mających na celu sprostanie temu obowiązkowi. Skarżąca upatruje bezczynności Zarządu Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w R. w zakresie dostępu do informacji publicznej, w nieudzielaniu odpowiedzi na sformułowane w jej wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. 14 pytań dotyczących zagadnień związanych z gospodarowaniem osadami ściekowymi. W tym miejscu należy podnieść, że z treści art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. wynika, iż obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności m.in. organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów - będące w posiadaniu takich informacji. W niniejszej sprawie jest bezspornym, że Zarząd Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w R. mieści się w tak ustalonym zakresie podmiotowym ustawy, jako organ reprezentujący jednostkę wykonującą zadania publiczne, które cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu (przede wszystkim pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków - vide: odpis z Krajowego Rejestru Sądowego - karta nr 11 akt sprawy). Warto dodać, że większościowym udziałowcem tego Przedsiębiorstwa jest Miasto R. (patrz: rubryki nr 7 i 8 Działu 1 odpisu z KRS). Nie może zatem budzić wątpliwości, że wspomniany Zarząd jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy, a w rezultacie, że jest zobowiązany do udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, iż organ ten nie udostępnił wnioskującej żądanej informacji, a równocześnie nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia ani też o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Nie załatwił zatem wniosku strony w sposób wymagany przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. w czternastodniowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 tej regulacji, a równocześnie nie skorzystał z uprawnienia wskazanego w ust. 2 rzeczonego przepisu, (wskazanie powodów opóźnienia wraz wyznaczeniem nowego terminu, w jakim udostępni informację), ani też z instytucji przewidzianej w art. 14 ust. 2 cytowanej ustawy (pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem z równoczesnym wskazaniem, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie). Jedyną jego reakcją na wniosek skarżącej było pismo z dnia [...]r., nr [...], w którym ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, iż "nie widzi podstaw do ustosunkowania się do złożonego pisma". W ocenie składu orzekającego, takie działanie w żadnym razie nie może być uznane za wystarczające i z pewnością nie czyni zadość wymogom wynikającym z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wywody podnoszone przez pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę są przy tym całkowicie chybione. Odnoszą się one bowiem do sytuacji, kiedy wnioskodawca uzyska żądaną informację, lecz kwestionuje jej rzetelność (która w istocie nie podlega weryfikacji sądu administracyjnego). Tymczasem w niniejszej sprawie, skarżącej nie tylko nie udzielono żadnej informacji dotyczącej zagadnień wymienionych w jej wniosku, lecz co więcej - nie wskazano jakichkolwiek przyczyn takiego stanu rzeczy. W rezultacie, udzielenie odpowiedzi zawartej w wystosowanym do wnioskodawczyni piśmie nie było czynnością stanowiącą prawidłowe załatwienie jej wniosku. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, iż zgodnie ze stanowiskiem judykatury znamiona bezczynności organu w zakresie obejmującym udostępnienie informacji publicznej wyczerpuje także udzielenie informacji niepełnej lub niejasnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, publ.: System Informacji Prawnej Lex nr 1356989). Zgodnie z wywodami pełnomocnika organu, dane objęte wnioskiem strony nie stanowią informacji publicznej, a nadto chroni je tajemnica handlowa, zaś ich ujawnienie mogłoby narazić na szkodę Spółkę oraz jej kontrahentów. Warto jednak zaznaczyć, że stanowisko to sformułowano dopiero w odpowiedzi na skargę (w toku postępowania administracyjnego nie precyzowano tego rodzaju zastrzeżeń) i nie zostało ono szerzej uzasadnione ani też poparte jakąkolwiek przekonującą argumentacją. Tymczasem, o ile skarżony podmiot miał w przedmiotowym zakresie wątpliwości, powinien dokonać analizy zgłoszonego przez skarżącą wniosku w kontekście zakresu przedmiotowego pojęcia "informacja publiczna" wyznaczonego w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i w art. 1 ust.1 i art. 6 wymienionej ustawy z dnia 6 września 2001 r., definiujących informację publiczną w sposób szeroki, jako każdą informację o sprawach publicznych. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, lecz także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Trzeba przy tym podkreślić, że w świetle utrwalonego poglądu judykatury, treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i wspomniane wyżej podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, oraz wyrok tutejszego Sądu z dnia 3 września 2007 r., sygn. akt IV SAB/Gl 28/07 - orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przypadku, gdyby analiza ta doprowadziła organ do konkluzji, że kwestie wymienione we wniosku strony nie stanowią informacji publicznej, powinien on był powiadomić o tym skarżącą i uzasadnić w należyty sposób swoje stanowisko. Jeżeli natomiast organ ten uważa, że ujawnienie przedmiotowych informacji nie jest możliwe ze względu na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności czy też prawnie chronioną tajemnicę, powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. W niniejszej sprawie Zarząd Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w R. nie podjął żadnej z opisanych wyżej czynności ani nie wydał żadnej z wymienionych decyzji. Stwierdzić zatem przyjdzie, że pozostawał w bezczynności co do załatwienia wniosku strony. Konsekwencją niniejszego orzeczenia Sądu jest zatem konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2013 r., z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na fakt, że Zarząd Spółki pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. odniósł się do wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2013 r., uznać należy, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 i art. 286 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.