IV SAB/Gl 174/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W. L. na przewlekłość postępowania administracyjnego Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą oddala skargę. W skardze z dnia 16 lipca 2018 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W.L., reprezentowany przez adwokata R. R., zarzucił Dyrektorowi Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach przewlekłość w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą i wniósł o: - zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi, - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, - orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zarzucił nadto naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 4 kpa. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 14 lutego 2017 r. skarżący złożył wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, na podstawie art. 42b ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej – "ustawa o świadczeniach"). Wniosek ten był złożony prawidłowo i zawierał wszystkie ustawowo wymagane dane, a braki w dokumentacji zostały uzupełnione w terminie wyznaczonym w tym celu. Mimo tego organ nie rozpoznał sprawy w terminie. Skarżący skorzystał zatem w przysługującego mu uprawnienia do złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe jej prowadzenie, które dotąd nie zostało rozpoznane. Skarżący wywodził, że organ od półtora roku nie poczynił żadnych czynności co uzasadnia wniosek o stwierdzenie, że przewłoka miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiadając na skargę organ postulował jej oddalenie, wskazując w szczególności, że w dniu [...] r. wydał decyzję przyznającą skarżącemu wnioskowane należności i zostały one mu już wypłacone (z akt wynika, że nastąpiło to 4 października 2017 r.). Nadto scharakteryzował trudności związane z charakterem tego rodzaju postępowań i podniósł, że podejmował wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego można dopiero rozstrzygnąć sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 cytowanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie wyżej wymieniona kontrola, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub w pkt 4a. Należy podkreślić, że pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże w orzecznictwie uważa się konsekwentnie, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyroki NSA z dnia: 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 422/13, 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, a także postanowienia NSA z dnia: 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 i 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1247/12 - opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym pojęcie przewlekłości postępowania będzie obejmować opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy prowadzące do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Wnioski stąd wynikające powinny być jednak każdorazowo korygowane przez charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, a także doniosłość sprawy dla strony skarżącej. Skarga wniesiona przez W.L. reprezentowanego przez pełnomocnika dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach, polegające na nierozpoznaniu w ustawowym terminie wniosku skarżącego złożonego w dniu 14 lutego 2017 r. o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą. Należy wskazać, że warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie tryb ten bezspornie został wyczerpany przed wniesieniem skargi, bowiem skarżący złożył zażalenie z dnia 16 lutego 2018 r. do organu wyższego stopnia, tj. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec spełnienia wymogu formalnego Sąd może dokonać kontroli merytorycznej złożonej skargi. . W niniejszej sprawie prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793), zwanej dalej w skrócie "ustawą". Zgodnie z art. 42a pkt 1 ustawy Fundusz finansuje koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju na zasadzie zwrotu kosztów, o którym mowa w art. 42b. Następnie art. 42b ust. 1 ustawy stanowi, że świadczeniobiorca jest uprawniony do otrzymania od Funduszu zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zwanego dalej "zwrotem kosztów". Natomiast według art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane z zakresu leczenia stomatologicznego. Ponadto art. 42d ust. 1 ustawy mówi, że decyzję administracyjną w sprawie zwrotu kosztów wydaje, na wniosek świadczeniobiorcy lub jego przedstawiciela ustawowego, zwany dalej "wnioskiem o zwrot kosztów", dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie zgodnie z art. 42d ust. 12 - ust. 17 oraz ust. 19 ustawy wniosek o zwrot kosztów składa się w terminie 6 miesięcy od dnia wystawienia rachunku za świadczenie opieki zdrowotnej, którego dotyczy ten wniosek. W przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję, o której mowa w ust. 1 albo 2, wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jednakże w razie gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast w razie gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: 1) od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; 2) od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu odpowiedzi tej instytucji. Ponadto w razie gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. W postępowaniu wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy. Rozpoczęcie rozpatrywania wniosków o zwrot kosztów następuje zgodnie z kolejnością wpływu do właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Zwrot kosztów następuje w terminie 7 dni od dnia powzięcia przez oddział wojewódzki Funduszu wiadomości o tym, że decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna, z zastrzeżeniem art. 42h ust. 1. Natomiast od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Akta administracyjne potwierdzają, że w dniu [...] r. organ wydał decyzję merytoryczną, doręczoną skarżącemu w dniu 14 września 2017 r. Tym samym skarga opiera się na zupełnie nieprawdziwych twierdzeniach, według których nie tylko sprawa nie została rozstrzygnięta, ale organ nie poczynił żadnych czynności. Brak właściwej komunikacji między skarżącym a jego pełnomocnikiem nie może uzasadniać podejmowania kroków prawnych przeciwko organowi. Wystąpienie zatem ze skargą na przewlekłe działanie organu po upływie prawie roku od zakończenia postępowania administracyjnego nie służy realizacji celów, dla których została ona włączona do procedury sądowoadministracyjnej. Mianowicie skarga taka przede wszystkim ma mobilizować organ do przestrzegania zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 kpa i eliminowaniu działań pozornych organu prowadzących do długotrwałości postępowania. W niniejszej sprawie, mimo pewnego przekroczenia terminów ustawowych, nie można uznać, by doszło do przewlekłości postępowania, zwłaszcza wobec okoliczności przedstawionych w odpowiedzi na skargę, które rzeczywiście usprawiedliwiają szczególną ostrożność organu w dysponowaniu środkami publicznymi. Z urzędu Sądowi wiadomo, że w jednej ze spraw prowadzonych w tej materii przez pełnomocnika skarżącego, przyznał on, iż prokuratorskie postanowienie o umorzeniu postępowania karnego zostało przez sąd powszechny uchylone. Specyficzne okoliczności sprawy nie dają zatem podstaw do czynienia organowi zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, niezależnie od wcześniej wskazanej przyczyny oddalenia skargi. Z tych względów na mocy art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. mr