IV SAB/Gl 21/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w K. w przedmiocie potwierdzenia odprowadzania składek na dodatkowe ubezpieczenie emerytalno-rentowe postanawia odrzucić skargę. E. Ś. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą na bezczynność Dyrektora Aresztu [...] w K.. Bezczynność ta polegać miała na braku zajęcia przez organ stanowiska w sprawie dokonania na urzędowym formularzu czynności potwierdzającej odprowadzenie z uposażenia skarżącego składek na dodatkowe ubezpieczenie emerytalno-rentowe za okres jego służby w latach 1962-69. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na treść postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt IV SAB/Gl 86/16, w którym uznano jego skargę na przewlekłe postępowanie Dyrektora Aresztu [...] w K. za niedopuszczalną ze względu na niewyczerpanie drogi zaskarżenia. Odnosząc się do w/w postanowienia stwierdził, że w dniu 27 grudnia 2016r. uczynił to. W dalszej części uzasadnienia przedstawił czego domaga się od organu, a co jego zdaniem nie zostało załatwione zgodnie z jego wnioskami. Wyjaśnił, że w uzyskanym od organu zaświadczeniu Rp-7 z dnia 1[...]r. potwierdzono, że prawny poprzednik pracodawcy zgłaszał ubezpieczonych, również do ubezpieczenia społecznego w deklaracji rozliczeniowej bezimiennej pod nr konta [...]w Oddziale ZUS w C. i trwało to do dnia 31 grudnia 1998r. Natomiast Oddział ZUS w K. odmówił skarżącemu przyznania dodatku do emerytury z tytułu tego ubezpieczenia. Zdaniem skarżącego składki odprowadzane z jego ubezpieczenia dotyczyły dodatkowego ubezpieczenia emerytalno-rentowego gwarantującego zwiększenie emerytury i nie miały wpływu na wysokość kapitału początkowego i przyznanej emerytury. Natomiast kapitał początkowy był obliczony na podstawie uposażenia z okresu zaliczanego do okresu składkowego, a nie z okresu składkowego. Do skargi załączono pięć dokumentów - świadectwo ukończenia szkoły, zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu wydanego przez Dyrektora Aresztu [...] w K. z dnia [...]. (druk Rp-7), zaświadczenie o odbyciu służby wojskowej i przeniesieniu do rezerwy oraz pismo Biura Emerytalnego Służby Więziennej z dnia 25 stycznia 2010r. informujące, że jedynym organem właściwym do ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego jest ZUS. Skarżący zauważył, że pracodawca ma obowiązek przechowywania dokumentacji płacowej i ubezpieczeniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia. W przypadku nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ wystąpił o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Dyrektor Aresztu [...] wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest jego bezczynność dotycząca braku stanowiska w sprawie dokonania czynności potwierdzającej odprowadzanie składek na dodatkowe ubezpieczenie emerytalno-rentowe za okres służby skarżącego w latach 1962-68 i wykazanie tej informacji w zaświadczeniu o zatrudnienie i wynagrodzeniu (druk Rp-7). Jednak skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia, gdyż w przepisanym terminie nie wniósł zażalenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazano, że skarżący po otrzymaniu druku Rp-7 z 2009r., nie zgadzając się z jego treścią, kilkukrotnie zwracał się o wydanie zaświadczenia o treści oczekiwanej przez niego. Pisma te (z dnia 2 czerwca 2010.r, z dnia 15 czerwca 2011r., z dnia 27 czerwca 2011r., z dnia 6 lipca 2011r.) nie stanowiły, zdaniem organu, zażalenia na bezczynność. Natomiast w dniu 13 stycznia 2017r. do Aresztu [...] w K. wpłynęło przekazane przez Inspektorat Służby Więziennej pismo skarżącego z dnia 27 grudnia 2016r. W piśmie tym skarżący wniósł zażalenie na przewlekle prowadzenie postępowania przez Dyrektora Aresztu [...] w K. przywołując postępowanie zainicjowane jego skargą z dnia 24 marca 2015r. skierowaną do WSA w Gliwicach. Do zażalenia tego organ ustosunkował się pismem z dnia 25 stycznia 2017r. uznając że zażalenie jest nieuzasadnione, gdyż skardze z dnia 24 marca 2016r. nadano właściwy bieg. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi zwrócono uwagę, że zaświadczenie Rp-7 wydane zostało skarżącemu w dniu [...]. W kolejnych latach skarżący, niezadowolony z treści otrzymanego zaświadczenia wielokrotnie ponawiał wnioski o wydanie zaświadczenia zawierającego treść żądaną przez niego. Z uwagi na brak posiadanych danych potwierdzających okoliczności podawane przez skarżącego zarówno Biuro Emerytalne Służby Więziennej, jak i Areszt [...] wielokrotnie informowały go o prawidłowości wydanego mu w 2009r. zaświadczenia i braku podstaw do sporządzenia zaświadczenia o odmiennej treści. Wskazano pisma z dnia – 25 stycznia i 26 maja, 22 czerwca 2010r., 15, 21, 27 czerwca, 12 lipca 2011r. Z tej przyczyny nie można zobowiązać organu do dokonania czynności, jeżeli została ona już dokonana. Podniesiono dodatkowo, że okres zatrudnienia skarżącego w Areszcie [...] w latach 1962 - 1969 uwzględniony został przez ZUS przy ustalaniu okresu zatrudnienia i wysokości emerytury. Przedstawiając nadto dotychczasowe działania skarżącego wskazano, że w dniu 24 marca 2015r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Aresztu [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu oraz na odmowną decyzję ZUS O/K. z dnia [...]. Skarga ta została przesłana przez Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej zgodnie z właściwością Dyrektorowi Aresztu [...] oraz ZUS O/K., a ten przekazał skargę wraz z odpowiedzią na nią do WSA w Gliwicach. Sąd ten, postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2015r. sygn. akt IV SAB/Gl 48/15, odrzucił skargę (sygn. akt IV SAB/Gl 48/15). Postanowienie to stało się prawomocne ze względu na odrzucenie skargi kasacyjnej, jak też zażalenia na postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej. Kolejną skargę skarżący wniósł w dniu 16 grudnia 2015r. do WSA w Warszawie, który postanowieniem z dnia 1 marca 2016r. przekazał skargę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach zgodnie z właściwością miejscową. WSA w Gliwicach odrzucił skargę postanowieniem z dnia 11 października 2016r. (sygn. akt IV SAB/Gl 86/16). Do akt sprawy organ dosłał dodatkowe pisma skarżącego, które otrzymał w terminie późniejszym. Było to pismo skarżącego z dnia 9 stycznia 2017r., w którym zarzucał organowi brak rozpatrzenia jego zażalenia z dnia 27 grudnia 2016r. na przewlekłość postępowania, a także skargi z dnia 2 stycznia 2017r. na bezczynność. Skarżący przekazał nadto bezpośrednio do WSA w Gliwicach pismo z dnia 2 lutego 2017r. stanowiące odpowiedź organu na zażalenie na przewlekle prowadzenie postępowania uznając, że stanowisko organu nie jest zgodne z opinią adwokata wydaną do sprawy IV SAB/Gl 86/16 i kwestionując, by organem właściwym do załatwienia jego żądania był ZUS. Przekazał także swoje pismo 1 marca 2017r. skierowane do organu, w którym odniósł się do treści odpowiedzi na skargę. Stwierdził, że ani organ ani ubezpieczyciel nie odnoszą się do ubezpieczenia społecznego, które opłacane było do 31 grudnia 1998r. w deklaracji bezimiennej (pkt 4 druku Rp-7). Z tej przyczyny uznał zarzut braku wniesienia zażalenia za chybiony. Do pisma załączono odpis wyroku Sądu Apelacyjnego w K. Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt [...]) oddalający jego apelację w sprawie przeciwko ZUS o wysokości emerytury. W wykonaniu zarządzenia Sędziego sprawozdawcy z dnia 22 marca 2017 r. wezwano skarżącego do wskazania – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, czy przed jej złożeniem do Sądu wystąpił do organu wyższego stopnia z zażaleniem w trybie art. 37 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność). Wezwanie to opatrzono rygorem odrzucenia skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 30 marca 2017r., skarżący wyjaśnił, że zaświadczenie, którego domaga się, zostało błędnie wysłane do ZUS Oddział w Kielcach zamiast do skarżącego, a on domaga się zwiększenia świadczenia emerytalnego z powodu dodatkowego ubezpieczenia. Do pisma załączono kserokopię skargi z dnia 2 stycznia 2017r., kserokopię pisma organu z dnia 16 września 2009r., kserokopię orzeczenia lekarskiego i kserokopię zażalenia z dnia 27 grudnia 2016r. na przewlekłość postępowania skierowaną do Okręgowy Inspektoratu Służby Więziennej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) - dalej - P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność organu środkiem takim, stosownie do art. 37 § 1 K.p.a. jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. względnie w przepisach szczególnych. Zażalenie to strona składa do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu, przysługuje stronie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych wniesienie skargi na niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność) jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność. Ten sam wymóg stosowany jest w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 1449/13, LEX nr 1346815). Z tego względu, dla skuteczności skargi na bezczynność Dyrektora Aresztu [...] w K. konieczne było jej poprzedzenie zażaleniem na bezczynność tego organu. Analizując treść pism kierowanych przez skarżącego do Dyrektora Aresztu [...] w K. Sąd uznaje za słuszne stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę na bezczynność, że pisma kierowane przez skarżącego na przestrzeni lat 2010 -2011r. nie stanowiły zażalenia ani na bezczynność organu ani też na przewlekłość postępowania w rozumieniu art. 37 §1 K.p.a. Szczególną uwagę należało jednak poświęcić pismu z dnia 27 grudnia 2016r. nazwanym przez skarżącego zażaleniem. Skarżący określił w nim jednoznacznie, że przedmiotem zażalenia jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Aresztu [...] w K.. Natomiast skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach precyzyjnie nazwana została przez skarżącego jako skarga na bezczynność. Mając na względzie racjonalność legislatora trudno założyć, że wprowadzenie do procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej obok "bezczynności" nowej instytucji w postaci "przewlekłości postępowania" pozwala na tożsame traktowanie tych pojęć. Bezspornie bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią instytucje odmienne. Ani przepisy procedury administracyjnej, ani też przepisy procedury sądowoadministracyjnej nie zawierają definicji legalnej żadnej z tych instytucji. Powyższe sprawia, iż strony często nie wiedzą, czy złożone przez nich zażalenie powinno dotyczyć przewlekłości postępowania, czy też bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie treści skargi i przedstawionych w aktach sprawy pism skarżącego stwierdza, że również skarżący traktuje instytucję przewlekłości postępowania i bezczynności w sposób tożsamy. W treści uzasadnienia skargi, nawiązując do postępowania na przewlekłość postępowania poprzednio prowadzonego inicjatywy skarżącego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 86/16) przyznaje, że nie wyczerpał tam drogi zaskarżenia poprzez złożenie zażalenia na bezczynność Wskazuje, że co czyni to w nawiązaniu do tej sprawy, jednak składa odpis zażalenia na przewlekłość postępowania W tym stanie rzeczy Sąd uznał za stosowne potraktować skargę złożoną przez E. Ś. jako skargę zarówno na bezczynność jak i na przewlekłość postepowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez bezczynność zasadniczo rozumie się niezałatwienia sprawy w terminie, o czym mowa w art. 36 i art. 37 K.p.a. O przewlekłości postępowania można mówić wtedy, kiedy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, organ nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą szybkości postępowania, ewentualnie czynności te mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy. Można zatem przyjąć, że bezczynność polega na przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, a przewlekłość występuje wówczas, gdy w toku postępowania podejmowane będą czynności w sposób pozorny lub nieefektywny bez przekroczenia terminu do jej załatwienia (np. poprzez nieuzasadnione korzystanie z wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy). Dla oceny czy organ pozostaje w bezczynności względnie czy prowadzi sprawę w sposób przewlekły konieczne jest w pierwszej kolejności sprawdzenie sprecyzowanie jakiego rodzaju działania domaga się strona od organu. Bezczynność przypisana być może jedynie wtedy, gdy organ nie załatwia w terminie takich spraw, które należą do jego kompetencji i jest on z tego tytułu zobowiązany do ich załatwienia czy to z urzędu czy na wniosek strony. Ze stanowiska skarżącego prezentowanego w skardze na bezczynność, a także innych pism dołączonych do akt sprawy wynika, że domaga się on od organu wydania powtórnego zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu (druku Rp- 7), lub jego uzupełnienie względnie sprostowanie, gdyż zaświadczenie wydane mu w 2009r. nie obejmuje wszystkich informacji, które są dla skarżącego niezbędne w celu uzyskania świadczenia emerytalnego w prawidłowej wysokości. Jako okoliczność bezsporną uznać należy wydanie skarżącemu przez Dyrektora Aresztu [...] w K. w dniu 10 września 2009r. zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu. Zaświadczenie to wystawione zostało na druku Rp-7 na podstawie § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń - Dz. U. 1983r. Nr 10 poz. 49, uchylonego z dniem 23 listopada 2011r. rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 października 2011r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe (Dz. U. z 2011r. Nr 237 poz. 1412). Po myśli § 20 rozporządzenia obowiązującego w czasie wydawania skarżącemu zaświadczenia przez pracodawcę, środkiem dowodowym stwierdzającym wysokość zarobku lub dochodu stanowiącego podstawę wymiaru emerytury lub renty dla pracowników są zaświadczenie zakładów pracy wystawione według wzoru ustalonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych albo legitymacja ubezpieczeniowa zawierająca wpisy dotyczące okresów zatrudnienia i wysokości osiąganych zarobków. Obowiązek pracodawcy wobec swoich pracowników, w tym również byłych, w zakresie świadczeń emerytalno-rentowych wynika zatem wprost z art. 125 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 887). Po myśli art. 125 ust. 1 pkt 2 pracodawcy obowiązani są do wydawania pracownikowi lub organowi rentowemu zaświadczeń niezbędnych do ustalenia prawa do świadczeń. Przepis ten znajduje się w akcie prawnym z zakresu ubezpieczeń społecznych, ale odnosi się do obowiązku pracodawcy względem pracownika jako strony stosunku pracy. Kształtuje więc treść stosunku pracy. Jeżeli pracownik występuje o wydanie zaświadczenia na druku Rp-7, to domaga się wykonania przez pracodawcę obowiązku wynikającego z art. 125 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach. Jeżeli natomiast występuje o sprostowanie (zmianę, uzupełnienie) już wystawionego zaświadczenia, to w istocie domaga się ustalenia treści tego dokumentu, np. ustalenia wysokości wypłaconego wynagrodzenia za pracę. Takie żądanie należy zakwalifikować jako powództwo o ustalenie, którego podstawą jest art. 189 k.p.c. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 lutego 2005 r., II PZP 1/05 (OSNP 2005 nr 10, poz. 138), w sprawie o sprostowanie zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu droga sądowa jest dopuszczalna, a do rozpoznania takiej sprawy właściwy rzeczowo jest sąd rejonowy - sąd pracy. Stanowisko to potwierdzone zostało nadto w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt I UK 321/16 publ. OSNP 2008/11-12/171, w którym dodatkowo wskazano, że o ile wydanie zaświadczenia jest obowiązkiem pracodawcy, a brak jego wydania może rodzić odpowiedzialność, o tyle przy żądaniu sprostowania takiego dokumentu, w istocie pracownik ubiega się o ustalenie treści dokumentu, a więc wytacza powództwo w trybie art. 189 k.p.c., ono zaś może być merytorycznie nieuzasadnione, jeśli pracownik nie wykaże istnienia interesu prawnego. W sytuacji, gdy pracownik (były pracownik) domaga się sprostowania zaświadczenia o zarobkach wystawionego na druku Rp-7, podstawą jego żądania jest więc art. 189 K.p.c. i brak jest tu właściwości sądu administracyjnego. Sprawa nie dotyczy bowiem zaświadczenia wydawanego na żądanie osoby ubiegającej się o ten dokument, o czym mowa w art. 271 § 1 i 2 K.p.a. Zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, a osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis art. 125 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ustanawia odrębny tryb wydawania zaświadczenia, nie podlegający kontroli sądów administracyjnych. Skargę należało zatem odrzucić z uwagi na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a orzeczono, jak w sentencji.