IV SAB/Gl 272/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia odrzucić skargę. M.K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej DIAS) w przedmiocie odwołania od zwolnienia ze służby. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu 15 maja 2017 r. DIAS, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn.zm.- dalej "ustawa wprowadzająca"), złożył skarżącej M.K. pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach. Oświadczeniem z dnia 29 maja 2017 r. skarżąca przyjęła przedstawioną jej propozycję DIAS. Pismem z dnia 7 lipca 2017 r. wezwała DIAS do złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 27 lipca 2017 r., DIAS poinformował skarżącą, że przedłożona skarżącej propozycja zatrudnienia jest zgodna z prawem. Skarżąca w dniu 30 maja 2017 r. złożyła za pośrednictwem DIAS do Szefa KAS "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i pozostawienie jej jako funkcjonariusz w Służbie Celno-Skarbowej. Pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. DIAS odnosząc się do odwołania skarżącej wskazał, że przepisy że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uznanie przez Sąd, iż wskazana propozycja pracy jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu skarżącej ze służby oraz o stwierdzenie bezczynności DIAS w sprawie postępowania z odwołaniem skarżącej od ww. decyzji administracyjnej i nakazanie DIAS podjęcia stosownych działań prawnych. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż propozycja zatrudnienia dla funkcjonariusza nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ani nie jest innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji poddaną kognicji sądu administracyjnego. Odwołując się do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), organ stwierdził, że z przepisów ustawy wprowadzającej ani z istoty uregulowania propozycji zatrudnienia, nie wynika, by mieściła się ona w pojęciu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przedmiotem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych mogą być wyłącznie sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji). Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na różnorodne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub czynności wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi więc istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest bezczynność DIAS polegająca na nieprzekazaniu do organu wyższej instancji odwołania od pisma, które w ocenie skarżącej jest decyzją o zwolnieniu jej ze służby. Należało zatem dokonać analizy, czy pismo to można zakwalifikować jako decyzję (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z definicją sformułowaną w doktrynie, decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Sąd w składzie orzekającym uznaje również za własny pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bk, który stwierdził: "W doktrynie i w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że władczy akt organu administracji publicznej (decyzja administracyjna) musi mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej. Ta zasada wyrażona w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 kpa jest oczywista w każdym demokratycznym porządku prawnym. Stanowi gwarancję ochrony obywatela przed nieuprawnioną ingerencją władzy publicznej w sferę jego praw i obowiązków. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., II GPS 1/06 (ONSAiWSA nr 4 z 2006 r., poz. 95) Sąd powołując się na wypowiedzi doktryny prawniczej podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego". Ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób, np. za pomocą zwrotów: "przyznaje", "zezwala", "udziela". Aby jednak czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć podstawy prawne, pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjnoprawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie", czy "udzielenie" jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej. W doktrynie podnosi się, że w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Konkluzja co do formy czynności organu administracji publicznej wymaga przeprowadzenia procesu wykładni prawa uwzględniającej szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80 - tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15). Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej nie obejmuje bowiem domniemania podstaw działania organu administracji publicznej (j.w., s. 17). Ponadto przyjęcie domniemania decyzji administracyjnej powinno być uzasadnione pewnymi wartościami np. sprawnym wykonywaniem zadań administracji publicznej, czy ochroną praw jednostki przez zapewnienie jej prawa do procesu i prawa do sądu (j.w., s. 8, 16). (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 maja 2011 r, sygn. akt II SA/Bk 79/11). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że propozycje przedstawiane w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej nie są władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjętą na podstawie i w celu konkretyzacji generalno - abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne (decyzje, postanowienia) w sposób, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej stanowi, iż Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 Przepisy wprowadzające KAS, brak przedstawienia takiej propozycji skutkuje wygaśnięciem z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunku pracy lub stosunku służbowego. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast zgodnie z art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Czynność polegająca na przedstawieniu propozycji zatrudnienia stanowi więc jedynie akt woli, a nie władzy organu administracji publicznej, mający na celu nawiązanie z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie żadnych prawnokształtujących skutków. Nie nakłada ona na funkcjonariusza żadnych obowiązków, gdyż wyłącznie od jego woli zależy, czy zaakceptuje złożone nowe warunki zatrudnienia. Dopiero odmowa przez funkcjonariusza przyjęcia złożonej mu propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że ustawodawca regulując zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w KAS przewidział formę decyzji jedynie dla propozycji nowych warunków służby (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej), oraz przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacji KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych (art. 276 ust. 1 ustawy o KAS). W pozostałych przypadkach ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji i jednocześnie wyłączył możliwość zaskarżania tych czynności do sądu. Podkreślić należy, że nie jest możliwe domniemywanie tej formy rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy ustawodawca jednoznacznie określił w jakich przypadkach przewidziana jest forma decyzji. Tym samym należy uznać, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej (tak również m.in. w postanowieniach NSA: z dnia 21 stycznia 2018 r. I OSK 2825/17, z dnia 18 stycznia 2018 r. I OSK 2587/17). Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Skarżąca nie może więc domagać się stwierdzenia bezczynności po stronie organu, ani też zobligowania go do przekazania wniesionego odwołania do wyższej instancji. Oznacza to, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na wskazaną przez skarżącą bezczynność organu nie mieści się w katalogu skarg wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. Nie istnieje ponadto żaden przepis szczególny zawarty w ustawie i KAS, bądź w przepisach wprowadzających tą ustawę, który uprawniałby do wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie przekazania odwołania do organu wyższego stopnia od pisma stanowiącego propozycję określającą warunki zatrudnienia. Dlatego też Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.