IV SAB/Gl 28/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. K. M. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (MOPS) w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia 30 września 2015 r. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na synów A. i P., na okres zasiłkowy 2015-2016. Zdaniem skarżącego, organ nie wydał decyzji administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 - 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej: "K.p.a."), a także nie zawiadomił o niezałatwieniu sprawy, w myśl art. 36 K.p.a., dlatego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co uzasadnia zasądzenie od tegoż organu zwrotu kosztów postępowania i kwoty 18 917,- zł. W uzasadnieniu skargi akcentował, że w dniu 30 września 2015 r. zwrócił się pocztą elektroniczną do MOPS o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na synów A. i P., na okres zasiłkowy 2015 - 2016. Wskazał, że decyzjami z dnia [...] r. organ pierwszej instancji ustalił prawo skarżącego do zasiłku rodzinnego na syna – A. oraz odmówił ustalenia prawa do zasiłku na syna – P. W ocenie skarżącego, organ miał obowiązek wydać decyzję w przedmiocie ustalenia wyżej wskazanych świadczeń nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania, tj. nie później niż do dnia 30 października 2015 r. Organ w kodeksowym terminie decyzji nie wydał, a jednocześnie nie zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Z tego powodu wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, ale ten organ postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził, że zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest zasadne, bowiem do terminu załatwienia sprawy należy doliczyć okresy oczekiwania przez organ na dowody. Skarżący nie zgodził się z taką argumentacją wskazując na błędy organu przy obliczaniu okresów oczekiwania na dodatkowe dokumenty, bowiem pomiędzy wezwaniem do uzupełnienia wniosku z dnia 29 października 2015 r., a odpowiedzią skarżącego udzieloną dnia 1 listopada 2015 r. upłynęły 3 dni, a nie 6 jak wyliczyło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. W odpowiedzi na skargę organ zakwestionował w całości żądania skarżącego podnosząc, że postępowanie w sprawie prowadzone było z poszanowaniem wynikających z przepisów prawa terminów, bowiem zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku gdy osoba ubiegająca się o świadczenia rodzinne złoży wniosek do dnia 30 września, termin ustalenia prawa do świadczenia i jego wypłata następując do 30 listopada danego roku. W ocenie organu przepis ten należy traktować jako lex specialis wobec 30 dniowego terminu na załatwienie sprawy administracyjnej, przewidzianego w art. 35 § 1 K.p.a. Podkreślił jednocześnie, że we wrześniu każdego roku, ze względu na bieżący okres zasiłkowy, następuje największe obciążenie pracą, a wnioski rozpatrywane są chronologicznie. Dodał, że skoro wniosek skarżącego wpłynął 30 września 2015 r., to podlegał rozpatrzeniu pod koniec października 2015 r. Dnia 29 października skarżący został wezwany przez organ do uzupełnienia wniosku i po wykonaniu wezwania niezwłocznie wydana została decyzja administracyjna. Wbrew ocenie skarżącego nie istniała potrzeba zawiadamianie o niezałatwieniu sprawy w terminie, bowiem stan taki nie zaistniał. W piśmie z dnia 3 marca 2016 r. K. M. podniósł, że przepis art. 26 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można uznać za lex specialis w stosunku do art. 35 K.p.a. Ponadto przedstawił szczegółowe zestawienie wpływu wniosków o przyznanie świadczeń rodzinnych w latach 2011- 2014. Akcentował, że nie można dać wiary deklaracji organu, bowiem już w dacie 29 października 2015 r. wniosek o zasiłek rodzinny był kompletny i już wówczas mogło być wydane rozstrzygnięcie. Wskazuje na to postępowanie organu po skompletowaniu wniosku, co nastąpiło w dniu 1 listopada 2015 r., wówczas organ nie wydał rozstrzygnięcia w dniu [...] r., lecz przewlekł prowadzone postępowanie do dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przechodząc do oceny zarzucanej w skardze przewlekłości prowadzenia postępowania należy podkreślić, że organy administracji publicznej, zgodnie z zasadami ogólnymi unormowanymi w art. 7 i art. 12 K.p.a., powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zatem sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Jednocześnie organ ma podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz do załatwienia sprawy. Wprowadzona do ustawodawstwa z dniem 11 kwietnia 2011 r. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji zagwarantowanie skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro ustawodawca obok skargi na bezczynność organu, wyodrębnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 K.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ wprawdzie prowadząc postępowanie podejmuje w jego toku czynności procesowe, które jednak mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy, pozoruje załatwianie sprawy, bowiem podejmuje w ramach jej rozpatrzenia działania procesowe, które nie przybliżają organu do ostatecznego jej zakończenia. Podejmowanie przez organ takich czynności procesowych powoduje, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny, ale wpływa to na ocenę, iż przewlekle prowadził postępowanie administracyjne. Odpowiedź na pytanie, czy postępowanie przed organem administracji publicznej prowadzone było rzetelnie i sprawnie, oraz czy nie trwało dłużej niż to konieczne, wymaga zapoznania się także ze stanem prawnym, na podstawie którego sprawa powinna być załatwiana. Treść stosowanego prawa pozwala bowiem ocenić, czy działania podejmowane przez organ zmierzały do ustalenia niezbędnych dla sprawy faktów, czy też traktować je należy za pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Postępowanie, które według skarżącego dotknięte było wadą przewlekłości, toczyło się na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 z późn. zm.). Zgodnie z art. 24 ust. 2 tej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przypadku gdy osoba ubiegająca się o świadczenia rodzinne na nowy okres zasiłkowy złoży wniosek wraz z dokumentami do dnia 30 września, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz wypłata świadczeń przysługujących za miesiąc listopad następuje do dnia 30 listopada (art. 26 ust. 3). Z kolei przepis art. 35 § 1 K.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie, skarżący w dniu 30 września 2015 r. pocztą elektroniczną wniósł wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i dodatku z tytułu rozpoczęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Następnie pismem z dnia 29 października 2015 r. został wezwany, aby w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania do uzupełnienia wniosku, dostarczył dokumenty niezbędne do jego rozpatrzenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżący w dniu 1 listopada 2015 r., przesłał drogą elektroniczną do MOPS wymagany dokument PIT 11 żony – B.M.. Natomiast w dniu 3 listopada 2015 r. wpłynęło do MOPS od Zespołu Ogólnokształcącego Szkół Społecznych w B. zaświadczenie o jej wynagrodzeniu za miesiąc wrzesień oraz kopia umowy o pracę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], przyznano skarżącemu prawo do zasiłku rodzinnego na syna – A. od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. Drugą decyzją z tej samej daty nr [...] odmówiono prawa do zasiłku rodzinnego na syna – P. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że zażalenie skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania, w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2015/2016, przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. nie jest uzasadnione. W tym miejscu wskazać należy, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 K.p.a., to jednak niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". W ocenie składu orzekającego, przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kp.a., który ustanawia zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario, nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu, nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, w trybie art. 36 § 2 K.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6/30). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się ponadto, że nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 98/13, dostępny w bazie orzeczeń CBOIS). Podnoszony przez skarżącego wobec organu I instancji zarzut przewlekłości w przedmiocie załatwienia sprawy, w związku z jego wnioskiem z dnia 30 września 2015 r., jest bezzasadny. Skład orzekający podziela stanowisko organu, że postępowanie prowadzone było z poszanowaniem terminów wynikających z przepisów prawa. Decyzje w tej sprawie zostały wydane w dniu [...] r., a zatem zaledwie 4 dni od uzupełnienia wniosku na wezwanie organu. W tej sytuacji nie można skutecznie przedstawić organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Podsumowując przedstawione rozważania, Sąd, uznał skargę na przewlekłość postępowania organu za niezasadną, co skutkuje jej oddaleniem, na podstawie art. 151 p.p.s.a.