IV SAB/Gl 300/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia: odrzucić skargę. W skardze podniesiono, że skarżąca w dniu 21 lutego 2017 r. otrzymała propozycję pracy, która jej zdaniem stanowi w istocie decyzję o zwolnieniu jej ze służby, od której to decyzji wniosła odwołanie. Skarżony organ nie nadał odwołaniu dalszego biegu informując, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych mogą być wyłącznie sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji). Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na różnorodne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub czynności wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi więc istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest bezczynność Dyrektora IAS polegająca na nieprzekazaniu do organu wyższej instancji odwołania od pisma, które w ocenie skarżącej jest decyzją o zwolnieniu jej ze służby. Należało zatem dokonać analizy, czy pismo to można zakwalifikować jako decyzję (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z definicją sformułowaną w doktrynie, decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające KAS stanowi, iż Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 Przepisy wprowadzające KAS, brak przedstawienia takiej propozycji skutkuje wygaśnięciem z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunku pracy lub stosunku służbowego. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 Przepisy wprowadzające KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast zgodnie z art. 171 ust. 1 Przepisy wprowadzające KAS, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Czynność polegająca na przedstawieniu propozycji zatrudnienia stanowi więc jedynie akt woli, a nie władzy organu administracji publicznej, mający na celu nawiązanie z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie żadnych prawnokształtujących skutków. Nie nakłada ona na funkcjonariusza żadnych obowiązków, gdyż wyłącznie od jego woli zależy, czy zaakceptuje złożone nowe warunki zatrudnienia. Dopiero odmowa przez funkcjonariusza przyjęcia złożonej mu propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że ustawodawca regulując zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w KAS przewidział formę decyzji jedynie dla propozycji nowych warunków służby (art. 169 ust. 4 Przepisy wprowadzające KAS), oraz przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacji KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych (art. 276 ust. 1 ustawy o KAS). W pozostałych przypadkach ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji i jednocześnie wyłączył możliwość zaskarżania tych czynności do sądu. Podkreślić należy, że nie jest możliwe domniemywanie tej formy rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy ustawodawca jednoznacznie określił w jakich przypadkach przewidziana jest forma decyzji. Tym samym należy uznać, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej (tak również m.in. w postanowieniach NSA: z dnia 21 stycznia 2018 r. I OSK 2825/17, z dnia 18 stycznia 2018 r. I OSK 2587/17). Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Skarżąca nie może więc domagać się stwierdzenia bezczynności po stronie organu, ani też zobligowania go do przekazania wniesionego odwołania do wyższej instancji. Oznacza to, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na wskazaną przez skarżącą bezczynność organu nie mieści się w katalogu skarg wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. Nie istnieje ponadto żaden przepis szczególny zawarty w ustawie i KAS, bądź w przepisach wprowadzających tą ustawę, który uprawniałby do wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie przekazania odwołania do organu wyższego stopnia od pisma stanowiącego propozycję określającą warunki zatrudnienia. Dlatego też Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.