IV SAB/Gl 33/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia – A w W. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Muzycznych w T. w przedmiocie informacji publicznej postanawia: 1) umorzyć postępowanie sądowe; 2) zasądzić od organu stronie skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z dnia 6 stycznia 2012r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach reprezentowane przez J.P. Stowarzyszenie A z siedzibą w W. wystąpiło ze skargą na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Muzycznych w T. wnosząc o stwierdzenie obowiązku organu do udostępnienia skarżącemu stowarzyszeniu wnioskowanej informacji publicznej oraz wymierzenie mu grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Skarżące stowarzyszenie podkreśliło, iż brak udzielenia odpowiedzi na kierowane do organu pytania traktuje, jako objaw lekceważenia prawa i grzywna powinna spełnić rolę dyscyplinująco-represyjną. W skardze przedstawiono 15 pytań kierowanych w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112 poz. 1198) do Dyrektora Zespołu Szkół Muzycznych w T. Skarżące A domagało się udzielenia odpowiedzi, czy organ posiada stronę BIP, a jeśli tak, jaki jest jej adres, od kiedy posiada tę stronę, kto odpowiada za jej aktualizację (imię, nazwisko i funkcja), kiedy kierownik jednostki dopełnił obowiązku, o którym mowa w rozdziale 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10 poz. 68) i czy sporządza kopie bezpieczeństwa oraz w jaki sposób. Wnioskowano nadto o podanie adresu do podstrony BIP, gdzie zamieszczono informacje o statucie prawnym lub formie prawnej Zespołu Szkół Muzycznych w T., jego organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, majątku i budżecie jednostki, sposobach załatwiania i przyjmowania spraw, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, a także adresu podstrony BIP, gdzie zamieszczono dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją prowadzących. Kolejne pytania dotyczyły naborów na stanowiska urzędnicze i postępowań przetargowych – ile od stycznia 2009r. jednostka prowadziła naborów, na jakie stanowiska, jaki był termin składania dokumentów w odniesieniu do każdego z naborów oraz w jaki sposób kierownik jednostki może udowodnić, iż wypełnił swój obowiązek, o którym mowa w art. 13 i art. 15 ustawy o pracownikach samorządowych, ile od 1 stycznia 2009r. jednostka przeprowadziła postępowań przetargowych i w jakiej dacie umieszczono ogłoszenie o zamówieniu w BIP oraz informację o dacie upływu terminu do składania ofert, a jeżeli nie dokonano tego na stronach BIP, to w jaki sposób w odniesieniu do każdego z postępowań przetargowych kierownik jednostki może udowodnić dochowanie terminu, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych. Ostatnie pytanie dotyczyło zmian statutu organu - w jakich terminach dokonywano jego nowelizacji i kiedy zamieszczono znowelizowaną treść statutu na stronie BIP. Jak wynikało z dołączonych do skargi akt sprawy adresat wniosku udzielił odpowiedzi na każde z postawionych pytań. Z odpowiedzi tych wynikało, iż nie dotyczy go pytanie o stronę podmiotową BIP i związane z tym dalsze pytania, a w przypadku pytań o adresy podstrony BIP zamieszczono odpowiedź - "Brak" W zakresie pytań o nabór na stanowiska urzędnicze poinformowano, iż był to nabór na stanowisko referenta, a termin składania dokumentów wynosił 14 dni. W odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób kierownik jednostki może udowodnić dopełnienie obowiązków, o których mowa w art. 13 ustawy o pracownikach samorządowych poinformowano, iż jest to pismo do organu prowadzącego jednostkę. W odpowiedzi na pytania o postępowania przetargowe poinformowano wnioskodawcę, iż postępowań takich nie prowadzono, a przydalszych pytaniach dotyczących tej kwestii stwierdzono, iż nie dotyczą adresata. Odnośnie pytania o nowelizacje statutu jednostki wskazano daty – 22 czerwca 2009r. i 30 listopada 2010r. Poinformowano, że nie umieszczano zmienionych treści na stronie BIP. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół Muzycznych w T. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie lub umorzenie postępowania. Podał, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej został odnaleziony na serwerze dopiero po wniesieniu przez wnioskodawcę skargi, gdyż pracownicy organu nie odnotowali wcześniej wpływu wniosku traktując go jako spam. Zaznaczył, iż adres, na który wniosek wpłynął nie jest elektroniczną skrzynką podawczą organu. Korzystając z tej formy komunikacji skarżący podjął ryzyko nieotrzymania pisma przez adresata. Stwierdzono, iż po odnalezieniu wniosku niezwłocznie, w dniu 11 stycznia 2012r., udzielono odpowiedzi, co przerwało stan bezczynności. Tym samym uzasadniony jest wniosek o umorzenie postępowania. Organ podkreślił, iż brak jest przesłanek do wymierzenia mu grzywny. Uzasadniając natomiast wniosek o odrzucenie skargi wywiedziono, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej dla swej skuteczności wymaga wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. W piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2012r. skarżący ustosunkował się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę. Nie zgodził się, by skarga jego złożona na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej dla swej skuteczności musiała być poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Zakwestionował także twierdzenia organu, iż jego wniosek mógłby zostać potraktowany, jako spam, a więc nieistotną korespondencję. Jego zdaniem organ był zobowiązany posiadać skrzynkę podawczą, a na stronach BIP wskazać je adres. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ pozostaje w bezczynności, co uzasadnia wniosek o wymierzenie mu grzywny. Przechodząc do oceny udzielonych mu przez organ odpowiedzi skarżący zauważył, iż nie uzasadniona prawnie jest odpowiedź, iż nie dotyczy adresata wniosku obowiązek posiadania stron BIP. Jako lakoniczne i niepozwalające ustalić, co organ ma na myśli uznał natomiast odpowiedzi na pytania 4 -12d. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a) P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie samego zachowania się organu administracji. Uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena, co do bezczynności organu dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie stan prawny ma oparcie w regulacji zawartej w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) zwanej dalej u.d.i.p., co skutkuje przyjęciem właściwości sądów administracyjnych w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545). Termin określony w art. 13 ust. 2 cytowanej ustawy wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku. Kwestia, czy adresat wniosku o udostępnienie informacji był podmiotem zobowiązanym w świetle u.d.i.p nie była sporna. Nie budzi ona również wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w aspekcie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tą norma prawną obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, do których należy również zaliczyć szkoły publiczne, a także szkoły niepubliczne w ramach uzyskiwanych z budżetu dotacji. Również jako niesporne należało uznać, iż żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieściło się w obszarze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ab initio u.d.i.p. obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 w/w ustawy). Istotę sporu stanowiła natomiast kwestia, czy organ podjął wymagane prawem działanie, czy też pozostaje w bezczynności. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej załatwienie sprawy przybiera następujące formy – 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Natomiast sposób załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej przez organy władzy publicznej ustawa przewiduje wyłącznie w art. 16 ust. 1 ustawy, według którego odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie. Dokumentacja sprawy przedstawiona Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą pozwala przyznać rację skarżącemu, iż do dnia wniesienia skargi zobowiązany organ nie załatwił sprawy w żadnej z wymienionych wyżej form. Nie udzielił żądanych odpowiedzi. Nie wydał też decyzji o odmowie udzielenia informacji ani też nie przekazał adresatowi wniosku pisma informującego że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać . Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że po dacie wniesienia skargi na bezczynność organu, organ załatwił sprawę. Udzielił odpowiedzi na wszystkie z postawionych przez skarżącego pytań. Wobec tego, mimo odmiennego stanowiska skarżącego, uznać należało, że organ nie był już w bezczynności. Skarżący nie kwestionował faktu uzyskania od organu odpowiedzi na zadane pytania. Kwestionował natomiast ich jakość, czy to z punktu widzenia zgodności z prawem (np. obowiązek prowadzenia stron BIP), czy też ich zrozumiałości oraz formy (lakoniczność). Wojewódzki Sąd Administracyjny reprezentuje pogląd, iż w ramach skargi na bezczynność jest legitymowany do badania czy adresat wniosku o udzielenie informacji publicznej w świetle prawa jest zobowiązany do jej udzielenia, czy podjął konieczne działania i czy jego aktywność przejawiła się w formie przewidzianej prawem. Badanie udzielonych informacji pod kątem ich zrozumiałości dla indywidualnego wnioskodawcy, zgodności z faktami, czy stanem prawnym wykracza natomiast poza uprawnienia nadane sądom administracyjnych w postępowaniu inicjowanym skargą na bezczynność. W następstwie takiego osądu postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, co do udostępnienia wymienionych wyżej informacji, stało się bezprzedmiotowe. W przypadku, gdy organ załatwi sprawę po myśli właściwych przepisów w czasie pomiędzy wniesieniem skargi, a wydaniem przez sąd administracyjny wyroku powinien znaleźć zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08 LEX nr 463487 publ. Internetowa Baza Orzeczen NSA) stwierdzając, iż przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a ma zastosowanie, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zgodnie z wymienionym w cytowanej uchwale przepisem art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu. Z przedstawionego wyżej powodu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - postanowił umorzyć postępowanie. Odnosząc się natomiast do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę, która prowadzić miała do wykazania uchybień formalnoprawnych wniesionej skargi zwraca uwagę, iż ustawodawca uzależnienie zaskarżenia bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia czyni w sposób wyraźny, tak jak w art. 37 § 1 k.p.a., czy art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Słusznym więc wydaje się pogląd, iż procedura dostępu do informacji publicznej nie przewidując wprost zażalenia na bezczynność organu administracji w przypadku braku jego działania, tym samym wyklucza konieczność stosowania takiego środka, w celu skutecznego złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. O konieczności wyczerpania drogi odwoławczej w postaci zażalenia mówić można wyłącznie w przypadku, wskazanym w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy organ faktycznie odmawia udzielenia informacji publicznej, jednakże odmowa ta nie przybiera wymaganej formy decyzji lub gdy pozostaje w bezczynności, mimo obowiązku umorzenia wszczętego postępowania. Biorąc natomiast pod uwagę zapis zawarty w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne ustosunkować się do kwestii obowiązku poprzedzenia skargi na bezczynność wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu jednakże, w świetle brzmienia art. 52 § 3 § 4 p.p.s.a., nie znajduje uzasadnienia stanowisko, według którego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Przede wszystkim bowiem, dokonując wykładni literalnej wskazanych przepisów, zauważyć trzeba, iż ustawodawca zachowanie takie przewidział wyłącznie w przypadku, gdy skarga skierowana została przeciwko aktywności organu administracji przebierającej formę aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, niemającego charakteru decyzji lub postanowień czy w przypadku pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, a także aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Nie przewidział natomiast wezwania do usunięcia prawa w przypadku, gdy skarga skierowana jest na bierne zachowanie ze strony podmiotów zobowiązanych prawem do określonego działania. Dodatkowo zauważyć trzeba, iż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, a przepis ten nie został wymieniony w regulacji o charakterze zamkniętego katalogu, jaką jest norma zawarta w przepisie art. 52 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego, jako bezzasadne uznane zostały twierdzenia organu o braku wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia poprzedzających skargę na bezczynność. Z przedstawionych przyczyn orzeczono, jak w sentencji, na mocy art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono po myśli art. 200 P.p.s.a.