IV SAB/Gl 35/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2013r. sprawy ze skargi M.I. na bezczynność A S.A. w C. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 11 lutego 2013r. oraz stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] M.I. zwróciła się do spółki A S.A. w C. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizacji zawartej z B w K. umowy nr [...] z dnia [...] poprzez podanie następujących informacji: 1) ile w okresie od początku obowiązywania w/wym. umowy, do dnia złożenia niniejszego wniosku, nałożono kar umownych w trybie § 7 umowy? 2) w ilu, spośród przypadków nałożenia kary, o których mowa powyżej, wniesiono do B odwołanie w trybie § 6 ust. 5. umowy? 3) w ilu, spośród przypadków wniesienia odwołań, zostały one uwzględnione, tj. B w K. anulował nałożoną karę? Wskazała, iż wnosi o udostępnienie w/wym. informacji poprzez przesłanie odpowiedzi pocztą tradycyjną na adres wskazany w nagłówku. Pismem z dnia [...] skierowanym do M.I. firma A S.A. w C. poinformowała stronę, że może udostępnić jedynie umowę z B, zaś dane związane z jej realizacją i wykonaniem nie stanowią informacji publicznej. Pismem z dnia [...] skarżąca M.I. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Spółki A S.A. w C. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wystąpiła do Spółki A S.A. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie realizacji umowy na świadczenie usług publicznego transportu zbiorowego, zawartej pomiędzy stroną przeciwna a B w K. Przedmiotowy wniosek obejmował zapytanie o ilość przypadków, w których została nałożona w trybie umowy jak wyżej kara umowna, za niewłaściwe świadczenie usługi przewozowej, a A wniosły od tej kary odwołanie. Wniosek doręczono stronie przeciwnej w dniu [...]. Skarżąca podniosła, że dane o których mowa w jej wniosku, nie zostały opublikowane na stronach internetowych organu, w tym w BIP, toteż zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny być udostępnione na wniosek. Podniosła, że nie ulega wątpliwości, że Spółka A, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy jest podmiotem zobowiązanym na jej gruncie do udostępniania informacji publicznych. Spółka jest bowiem w 100% własnością samorządów (miast konurbacji [...]), jak również jest operatorem publicznego transportu zbiorowego i wykonuje zadania publiczne w tym zakresie na zlecenie i ze środków B w K. Wskazała, ze sporna pomiędzy stronami jest natomiast kwestia zakwalifikowania wnioskowanych danych do katalogu informacji publicznej. Nadmieniła, ze zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 5 lit e ww. ustawy – jej zdaniem - wnioskowana informacja jak najbardziej podlega udostępnieniu. Dotyczy ona bowiem gospodarowania majątkiem A, a konkretniej czynności podejmowanych przez Zarząd Spółki dla efektywniejszej gospodarki finansowej i zmniejszenia strat (powstałych wskutek nałożonych kar). Podkreśliła, że informację publiczną stanowi treść wszelkich dokumentów wytworzonych lub odnoszonych do szeroko rozumianych władz publicznych. Takim dokumentem bez wątpienia jest odwołanie od nałożonej przez B kary umownej, a zatem również ogólna informacja o ilości wniesionych odwołań i skutku, jaki one wywołały, stanowi informację publiczna podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy. W odpowiedzi na skargę organ - spółka A S.A. w C. wniosła o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] spółka A Spółka Akcyjna udostępniła M.I. umowę zawartą dnia [...] z B w K. nr [...] oraz poinformowała, że dane związane z jej wykonaniem i realizacją nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazuję, że skarżąca nie dopełniła obowiązku, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem możliwość wniesienia skargi na bezczynność uzależniona jest od uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, czego strona skarżąca nie uczyniła. Organ wskazał, że w niniejszej sprawienie wydał decyzji administracyjnej, ponieważ nie odmówił udzielenia informacji publicznej, a tylko w tym przypadku oraz w przypadku umorzenia postępowania o udostępnienie informacji konieczne jest zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydanie decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku, gdy dana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy albo gdy informacja ta jest ujawniana, forma decyzji administracyjnej nie została przewidziana w ustawie, a zatem nie może być mowy o bezczynności organu. Wobec powyższego, pismo skierowane do osoby wnioskującej o udzielenie informacji publicznej, zawierające wyjaśnienie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, stanowi czynność inną niż decyzja czy postanowienie. Nadto organ podniósł, że umowa zawarta w dniu [...] pomiędzy spółką A Spółka Akcyjna, a B w K. nr [...] jest umową zawartą w trybie zamówień publicznych. Stosownie do treści art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Przyjąć zatem należy, że ustawa - Prawo zamówień publicznych kreuje samodzielną podstawę udostępniania dokumentów związanych z udzielaniem zamówień publicznych. Mieć przy tym należy na uwadze, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z powyższych uwag wynika, że na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, spośród dokumentów związanych z udzielaniem zamówień publicznych, udostępnieniu podlegają wyłącznie umowy w sprawie zamówień publicznych. Tylko zatem takie umowy zostały uznane przez ustawodawcę za dokumenty stanowiące informację publiczną. Inne dokumenty lub dane stanowiące jedynie realizację umów w sprawach zamówień publicznych nie stanowią w konsekwencji informacji publicznej. Skoro zaś określona informacja nie mieści się w katalogu informacji publicznych, lecz jest informacją prywatną nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał tu na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 01 grudnia 2012 roku, sygn. akt: II SAB/Gd 69/10. Reasumując organ wskazał, że z powołanych przyczyn żądanie M.I. należało uznać za żądanie udostępnienia informacji, która nie stanowi informacji publicznej, bowiem domagała się ona udostępnienia informacji dotyczących realizacji umowy z zakresu zamówień publicznych, a co za tym idzie zarzut bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] należy uznać za całkowicie bezzasadny. Pismem z dnia [...] skarżąca M.I. odniosła się do treści odpowiedzi na skargę. Podniosła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach o zbliżonej problematyce, utrwalił się pogląd, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzana żadnym środkiem zaskarżenia, a zatem wniosek organu o odrzucenie skargi, jako pozbawiony podstawy prawnej, nie zasługuje na uwzględnienie przez Sąd. Nadto skarżąca wskazała, że A S.A. jako spółka stanowiąca wyłączną własność samorządów, a ponadto wykonująca zadania publiczne i dysponująca publicznym majątkiem, stanowi podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Następnie skarżąca przeprowadziła szeroki wywód wskazujący, że żądana przez nią informacja stanowi informacje publiczną. Podkreśliła, że przywołany przez stronę przeciwną wyrok WSA w Gdańsku sygnatura akt II SAB/Gd 69/10, wedle którego inne informacje o wykonywaniu zamówienia publicznego, niż sama umowa zawarta w tym trybie, nie stanowią informacji publicznej stanowi odosobnione zdanie tego Sądu i trudno ten jeden wyrok uznać za utrwaloną linię orzecznictwa sądów administracyjnych. Nadto skarżąca podniosła, że nie sposób z treści art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych wywodzić, że wnioskowane w tym przypadku dane nie stanowią informacji publicznej. Literalnie bowiem przepis ten stanowi, że umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Z tego zdania w żadnej mierze nie wynika, że pozostałe dokumenty związane z wykonywaniem zamówienia publicznego nie są jawne i nie podlegają udostępnieniu na tych samych zasadach co umowy. Skarżąca zwróciła uwagę na konstrukcję przywołanej ustawy, a mianowicie na fakt, że w/wym. art. 139 znajduje się w Dziale IV zatytułowanym "Umowy w sprawach zamówień publicznych". Skoro dział ten tyczy się umów sensu stricte, to tym bardziej w ocenie strony skarżącej nie można z treści Art. 139 ust. 3 PZP wywodzić tak daleko idących wniosków, które nie tyczą się umów lecz innych dokumentów. Taki tok rozumowania, prezentowany przez organ, nie tylko w sensie logicznym jest sprzeczny z treścią cytowanego przepisu PZP, lecz przede wszystkim stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą dostępu do informacji. Skarżąca wskazała nadto, że wniosek organu o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych, jest całkowicie pozbawiony podstawy prawnej i wobec tego nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na wstępie zaznaczyć należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. W przypadku bowiem, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie k.p.a. (vide - wyrok WSA w Warszawie z 08 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/2006, zbiór orzeczeń Lex 265495). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W niniejszym postępowaniu strona skarżąca upatruje się bezczynności organu polegającej na nierozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie realizacji zawartej z B w K. umowy nr [...] z dnia [...] poprzez podanie następujących informacji: 1) ile w okresie od początku obowiązywania w/wym. umowy, do dnia złożenia niniejszego wniosku, nałożono kar umownych w trybie § 7 umowy? 2) w ilu, spośród przypadków nałożenia kary, o których mowa powyżej, wniesiono do B odwołanie w trybie § 6 ust. 5. umowy? 3) w ilu, spośród przypadków wniesienia odwołań, zostały one uwzględnione, tj. B w K. anulował nałożoną karę? Tak został zatem zakreślony przez stronę skarżąca przedmiot postępowania, a zatem kontroli Sądu poddane zostało postępowanie organu administracji związane z wyżej przywołanymi informacjami. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji strona skarżąca złożyła w trybie przepisów ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – zwanej dalej u. d. i p. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie natomiast informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do regulacji art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącej, iż (ust. 1.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. (ust. 2) Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. (ust. 3) Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. (ust. 5) Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminach. Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że informacje, o które zwróciła się do organu strona skarżąca stanowią informację publiczną i ich udostępnianie poddane zastało reżimowi u. d. i p., albowiem bez najmniejszej ku temu wątpliwości, A S.A. jako spółka stanowiąca wyłączną własność samorządów, a ponadto wykonująca zadania publiczne i dysponująca publicznym majątkiem, stanowi podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Jak już wyżej zaznaczono ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z udostępnianiem tychże informacji. I tak zgodnie z omawianą ustawą w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Przy czym organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W niniejszej sprawie organ odpowiedział na wniosek strony skarżącej udzielając jej kopii umowy z B, który to dokument w sposób oczywisty nie był żądaną przez stronę informacją. Stąd też w niniejszej sprawie organ, pomimo, że pozornie prowadził postępowanie, w rzeczywistości dopuścił się zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Prowadził bowiem korespondencję ze stroną postępowania, z której wynikało, że objęta żądaniem informacja nie stanowi informacji publicznej. Działania podejmowane były w granicach ustawy, jednakże organ błędnie ocenił charakter informacji o których udostępnienie zwrócił się wnioskodawca. W żadnym wypadku nie było podstaw do załatwiania sprawy w formie zwykłego pisma, które w związku ze swoim charakterem nie mogłoby zostać poddane kontroli sądowej, zatem słusznie wnioskodawca wystąpił ze skargą na bezczynność organu. Spółka A S.A. w C. odmawiając udzielenia informacji publicznej w formie zwykłego pisma nie zastosowała w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie rozpoznała wniosku strony skarżącej o udzielenie informacji w wymaganym terminie. Organ pozostawał więc w zwłoce dlatego Sąd zobowiązał go do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, czy też odniesienie się do niego w formie czynności materialno - technicznej, bądź wydanie decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u. d. i p., co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych pozwalających zweryfikować wydane rozstrzygnięcie, łącznie z prawem wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dodatkowo należy wyjaśnić, że wniosek strony skarżącej nie został rozpoznany przez organ w wymaganym przez przepisy prawa terminie, lecz w ocenie Sądu okoliczność ta była wynikiem błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie celowej opieszałości organu, tym bardziej, że odpowiedzi udzielono w przepisanym terminie, zatem Sąd orzekł, iż bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o regulację art. 149 i art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.