IV SAB/Gl 37/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi T.M. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie przydziału lokalu socjalnego lub komunalnego postanawia odrzucić skargę T. M. wniosła skargę na bezczynność sprecyzowanego w sentencji organu w opisanym tamże przedmiocie, twierdząc, że jej wniosek o przyznanie mieszkania komunalnego nie został pozytywnie załatwiony, mimo wielokrotnych interwencji. W szczególności eksponowała brak załatwienia jej prośby o przyznanie lokalu poza kolejnością, zawartej w piśmie z dnia [...] r. Jak wynika z jej twierdzeń i akt administracyjnych prawomocnym wyrokiem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w T. nakazał skarżącej i dwóm jej synom opróżnienie z rzeczy i opuszczenie wraz z domownikami lokalu mieszkalnego położonego przy ulicy [...] w R.. Lokal ten mieści się w budynku będącym własnością córki męża skarżącej, która otrzymała go od niego i na jego rzecz ustanowiła tamże służebność mieszkania. Gmina R. w lutym 2008 r. wskazała jako lokal socjalny dla trojga osób mieszkanie przy ulicy [...] w R. o powierzchni 39, 90 m kw., w tym 19 m kw. powierzchni pokoju. Ten sam lokal został wskazany na wezwanie komornika prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Składając pisemne oświadczenie w lutym 2008 r., skarżąca nie przyjęła go z powodu złego stanu zdrowia członków rodziny (niepełnosprawność trojga osób, w tym konieczność poruszania się na wózku inwalidzkim jej męża) oraz braku możliwości zamieszkania tam przez całą czteroosobową rodzinę. W jej ocenie mąż, mimo braku objęcia go wyrokiem eksmisyjnym, powinien i chce mieszkać z żoną i dziećmi. Zatem przygotowanego przez organ Gminy i przedstawionego jej projektu umowy (precyzującego jako osoby uprawnione do zamieszkiwania w lokalu osoby wskazane we wspomnianym wyżej wyroku) nie podpisała. Kolejne jej pisma zmierzające w tym kierunku nie odniosły rezultatu. W dniu [...] r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie lokalu komunalnego dla czworga osób, stosownie do wymogów uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy R.. Zaś pismem z dnia [...] r. zwróciła się o jego wykonanie w trybie nadzwyczajnym, mającym oparcie w § 11 tej uchwały. W odpowiedzi podpisanej przez Zastępcę Burmistrza, a datowanej na [...] r., podano że Gmina nie dysponuje innym lokalem niż dotychczas oferowany w wykonaniu wspomnianego wyżej wyroku eksmisyjnego. W dniu [...] r. skarżąca złożyła do Rady Miasta skargę na bezczynność Burmistrza w tej sprawie. Uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. uznano ją za bezzasadną. Została ona zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 289/09. Postanowieniem z dnia 26 października 2009 r. uległa ona odrzuceniu. Odpowiadając na skargę wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma Burmistrz R. streścił stan faktyczny sprawy i wyraził pogląd, że wykonał należący do niego i Gminy obowiązek, gdyż w niespełna 4 miesiące od uprawomocnienia się wyroku eksmisyjnego wskazał lokal socjalny dla rodziny skarżącej. Odmowę jego przyjęcia i zawarcia umowy uznał za opartą o nieistotne powody. Dlatego w jego opinii nie pozostaje bezczynny, gdyż sprawę załatwił w przepisanym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne władne są orzekać zasadniczo w zakresie czynności czy bezczynności organów administracji publicznej, innych organów państwowych, organów samorządowych, wyłącznie w materiach, w jakich działają one w formach władczych lub stanowiących, czyli formach właściwych dla działania administracyjnoprawnego. Stanowi o tym m.in. art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), wedle którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości generalnie przez kontrolę działalności administracji publicznej. Ocena charakteru działań dokonywanych w zakresie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gmin w orzecznictwie przez długi czas nie była jednolita. Uważano je najczęściej za należące do materii cywilnoprawnej, a więc prowadzące do nawiązania stosunku prawnego charakteryzującego się m.in. równością podmiotów, której brak w stosunku administracyjnym, czyli materii nie mieszczącej się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, ujednoliciła ten stan rzeczy. Mianowicie stwierdzono w jej sentencji, że uchwała zarządu dzielnicy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), dalej Ppsa. Przepis ten obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W jej uzasadnieniu wskazano m.in. na dwuetapowość postępowania w przedmiocie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminy. W pierwszym etapie wniosek podlega badaniu, następnie kwalifikacji, w wyniku czego osoba uprawniona umieszczana jest na liście oczekujących na najem, bądź odmawia jej się takiego umieszczenia, gdy nie spełnia warunków. W drugim dochodzi do zawarcia umowy najmu z osobą umieszczoną na liście w chwili nadejścia jej kolejności. Pierwszy etap ma charakter administracyjny, drugi cywilny. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, trzeba stwierdzić, że skoro skarżąca domagała się pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku o przyznanie mieszkania z dnia [...] r., to sprawa przed organem znajduje się na pierwszym z wyżej wymienionych etapów. Bowiem intencją skarżącej było uwzględnienie tego żądania poza kolejnością - po myśli § 11 cytowanej wyżej uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] r. W ust.1 stanowi on, że w ważnych przypadkach z punktu widzenia interesu Gminy oraz w społecznie uzasadnionych przypadkach po uzyskaniu pozytywnej opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej, Burmistrz może przyznać lokal poza kolejnością ustaloną na listach osób oczekujących na lokal mieszkalny. Natomiast wedle jego ust.2 w szczególnie uzasadnionych przypadkach po uzyskaniu opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej, Burmistrz może przyznać mieszkanie innym osobom, niż określone w uchwale. Burmistrz rozpatrując tego rodzaju żądanie orzeka, tak jak w zakresie kwalifikacji i umieszczenia na liście oczekujących, w sprawie z zakresu administracji publicznej. Bowiem bez względu na to, czy podanie zawiera prośbę o przyznanie lokalu w trybie tzw. zwykłym, czy tzw. nadzwyczajnym, jego autor zawsze zmierza do uzyskania lokalu z zasobu gminy. Nie zmienia też tej konstatacji fakt, że w tym ostatnim wypadku dochodzi do głosu uznanie administracyjne. Działania burmistrza również w tym przypadku mają charakter administracyjnoprawny, poprzedzają zawsze zawarcie cywilnoprawnej umowy najmu lokalu. Niepodobna przy tym pozostawić jakiegokolwiek ze wskazanych trybów poza kontrolą legalności sprawowaną przez sądy administracyjne. Generalnie istnieje więc właściwość sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Jednakowoż szczegółowa analiza przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do konkluzji o niedopuszczalności skargi. Oto bowiem w przekonaniu Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę akt rozstrzygający przedmiotowe żądanie ma charakter aktu opisanego w art.3 § 2 pkt 6 Ppsa, jak to stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej powyżej uchwale z dnia [...] r. w odniesieniu do odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na mieszkanie. Po myśli art. 269 § 1 Ppsa sąd administracyjny, który nie podziela treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego winien przedstawić sprawę do rozstrzygnięcia właściwemu składowi powstałe zagadnienie prawne. A contrario oznacza to związanie sądów administracyjnych uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przeto dość stwierdzić, że obecny skład podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny co do oceny charakteru omawianego aktu. Zdaniem Sądu pogląd ten należy odnieść również do aktu dotyczącego przyznania lokalu czy odmowy na podstawie § 11 cytowanej uchwały rady Miasta R.. Co prawda w doktrynie przyjmuje się, że akty z art. 3 § 2 pkt 4 mają charakter aktów indywidualnych, zaś akty z art.3 § 2 pkt 6 charakter bardziej ogólny, to jednak trafność zawężenia aktu wydanego na tej podstawie do aktu indywidualnego, a więc dotyczącego tylko wnioskodawcy, jest pozorna. Akty tego rodzaju dotyczyć wszak mogą szerszego kręgu osób, choćby dlatego, że przydział poza listą oddziałuje na prawa osób znajdujących się na listach. Ponadto trzeba zaakcentować podjęcie aktu przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, tak jak to uczynił w przywołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny. W tym miejscu godzi się jeszcze tylko sprecyzować, że jakkolwiek w sprawie, w której ją sformułowano, przedmiotem oceny była uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy, to nie sposób ograniczać jej oddziaływania tylko do aktów kolegialnych organów samorządowych. Odpowiednikiem uchwały jest w odniesieniu do organów jednoosobowych generalnie zarządzenie, do którego ta ocena również się odnosi. Wynika to przede wszystkim z treści art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który obejmuje swym zasięgiem akty obu tych organów. Zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność polegająca na niewydaniu aktu opisanego w art.3 § 2 pkt 6 Ppsa. Tymczasem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność wyłącznie w przypadkach określonych w art.3 § 2 pkt 1-4a. Są to sytuacje, w których organy administracyjne wydają decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie albo rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przeto w obu przypadkach: przydziału lokalu w trybie § 11 uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] r., jak też w przedmiocie umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na lokal mieszkalny, brak jest dopuszczalności skargi. Na zasadzie cytowanych wyżej przepisów sądy administracyjne nie są władne objąć kontrolą legalności bezczynności organów samorządowych w tym sprawach. Niemniej jednak kontrola ich działania w tej materii nie jest wyłączona. Oto bowiem możliwość zaskarżenia bezczynności przewiduje art. 101a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Wedle jego brzmienia przepisy art.101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Niewykonywanie czynności nakazanych prawem to również brak realizacji działań w ramach zakresu zadań określonego organu jednostki samorządu terytorialnego. Zatem jeżeli wbrew przepisom uchwały w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali należących do zasobu gminy organ nie umieszcza na liście osób oczekujących osoby, która złożyła stosowny wniosek, albo też nie rozpatruje wniosku o przydział lokalu poza kolejnością, to w ocenie Sądu spełniona jest przesłanka cytowanego przepisu. Zwłaszcza, gdy zważyć na doniosłe znaczenie, jakie mają sprawy mieszkaniowe dla obywateli, jak też na charakter uchwał rad gmin w tym przedmiocie, które zaliczane są do kategorii prawa miejscowego oraz uznaniowość aktu burmistrza o przydziale lokalu poza kolejnością. Art.101 ust. 1 cytowanej ustawy warunkuje dopuszczalność zaskarżenia bezczynności do sądu administracyjnego naruszeniem interesu prawnego skarżącego. W niniejszej sprawie skarżąca taki interes wykazała co najmniej uprawnieniem do lokalu socjalnego przyznanego jej wyrokiem sądowym. Nadto przepis ten uzależnia dopuszczalność skargi od bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia. Tego wymogu skarżąca jednak nie spełniła. Nie wykazała bowiem poprzedzenia skargi owym wezwaniem. Po złożeniu pisma z dnia [...] r. nie kierowała innych pism do organu, który odpowiedział jej pismem z dnia [...] r., a więc podjął określone działanie. Jego charakter i skutki nie mogą jednak w niniejszej sprawie być badane, gdyż byłaby to merytoryczna ocena czy organ pozostawał bezczynny. Jest to jednakowoż wykluczone, bowiem ów brak wezwania czyni skargę w sprawie przedwczesną i niedopuszczalną. Skarżąca może wszak jeszcze zakwestionować bezczynność organu po uprzednim wezwaniu go do usunięcia naruszenia prawa, albo skarżyć akt w postaci odmowy uwzględnienia żądania zawartego w piśmie z dnia [...] r., przy czym skargę należy poprzedzić wezwaniem w trybie art.52 § 4 Ppsa. Na marginesie Sąd uważa za celowe zwrócenie niewiążącej oczywiście uwagi, że jego zdaniem rzeczą Gminy R. jest zapewnienie lokalu całej rodzinie skarżącej, mimo odmiennego literalnie brzmienia wyroku eksmisyjnego (choć mąż jej może mieścić się w określeniu "domownika"), zaś oferowane mieszkanie nie spełnia kryterium powierzchni dla 4-osobowej rodziny. Pogląd ten ma oparcie w konstytucyjnej zasadzie ochrony rodziny i przepisie art.2 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Powyższe rozważania pozwalają na wyprowadzenie konkluzji, że akt organu gminy wydany w wyniku rozpatrzenia podania o przyznanie lokalu mieszkalnego poza kolejnością ustaloną na listach osób oczekujących na lokal mieszkalny na zasadach określonych w przepisach prawa miejscowego oraz osobom nie spełniającym zastrzeżonych w nich wymogów, jest - podobnie jak akt dotyczący umieszczenia (odmowy umieszczenia) na takich listach - aktem, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Bezczynność w tych sprawach podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jednakowoż z wyłożonych przyczyn skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie, jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na mocy art.58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.