IV SAB/Gl 38/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w R. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w R. do załatwienia wniosku skarżącego, w terminie 14 dni; 2) zasądza na rzecz skarżącego od Komendanta Powiatowego Policji w R. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] r. T. K. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w R. z wnioskiem o udostępnienie mu informacji publicznej w zakresie obejmującym odpowiedź na pytania: a) kto (imię i nazwisko) był obecny na spotkaniu w dniu [...] r. w Urzędzie Miasta, w którym brał udział Prezydent Miasta M. L. oraz młodszy inspektor J. S. (poza funkcjonariuszami Policji), b) dlaczego spotkanie to było zamknięte dla prasy oraz c) jaka jest treść raportu o stanie bezpieczeństwa w R. w [...] roku (strona zażądała udzielenia tej informacji poprzez dostarczenie jej kserokopii raportu). Odpowiedzi na powyższy wniosek Komendant Powiatowy Policji w R. udzielił pismem datowanym na [...]r., w treści którego podał, że spotkanie, do którego nawiązywała strona było służbową naradą policjantów i pracowników Komendy Powiatowej Policji w R. Narada ta została przeprowadzona w wynajętej sali Urzędu Miasta w R. i poza wyżej wymienionymi brali w niej udział: Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., Prezydent Miasta R. oraz burmistrzowie i wójtowie gmin raciborskich. Przedmiotowa narada nie była poświęcona omawianiu treści raportu o stanie bezpieczeństwa, zaś dziennikarze spotkali się przed i po naradzie z Zastępcą Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. oraz z Komendantem Powiatowym Policji w R. i mieli możliwość zadawania pytań, na które udzielono im odpowiedzi. Pismem datowanym na [...]r. T. K. wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w R. domagając się w niej zobowiązania tego organu do udzielenia informacji objętej wnioskiem. Podkreślił bowiem, że nie uzyskał odpowiedzi na sformułowane przezeń pytania: kto brał udział w naradzie wymienionej we wniosku i dlaczego spotkanie to było zamknięte dla prasy. Nadto zaakcentował, że wbrew jego wyraźnemu żądaniu nie przesłano mu raportu o stanie bezpieczeństwa w R. w [...] roku. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w R. wniósł o jej odrzucenie. Wywiódł bowiem, że jego pismo z dnia [...]r. zawierało odpowiedź na pytanie, które osoby (poza funkcjonariuszami Policji) brały udział w naradzie przeprowadzonej w dniu [...]r. Wskazano bowiem, że byli to: Prezydent Miasta R. oraz burmistrzowie i wójtowie gmin raciborskich, a ponieważ osoby te pełnią funkcje publiczne, nie było konieczności podawania ich personaliów. Zdaniem Komendanta Powiatowego Policji w R. , skarżącemu wyjaśniono także, iż dziennikarze mieli możliwość zadawania pytań przed i po naradzie. Dlatego nieuzasadnionym jest zarzut, jakoby nie udzielono mu odpowiedzi, dlaczego spotkanie to było "zamknięte dla prasy". Organ administracji publicznej dodał, że brak było podstaw do udostępnienia stronie raportu o stanie bezpieczeństwa w R. w [...] roku. Po pierwsze bowiem, dokument ten dotyczy nie tylko gminy R., lecz całego Powiatu R., zaś po drugie, udostępnienie tego dokumentu odbywa się w trybie art. 10 ustawy o Policji, który jasno określa krąg uprawnionych do tego podmiotów. Następnie, to jest w dniu [...]r. skarżący nadesłał do Sądu pismo procesowe, w którym zakwestionował prawidłowość stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Wskazał bowiem, że z doniesień prasowych wynika, iż w spotkaniu, o którym mowa w jego wniosku miał brać udział także Starosta R. Nadto uczestniczyli w niej pracownicy Komendy, którzy funkcjonariuszami Policji nie są. W odpowiedzi, którą otrzymał nie sprecyzowano przy tym, czy w naradzie uczestniczyli osobiście wszyscy wójtowie i burmistrzowie gmin Powiatu, czy też ich zastępcy. Podkreślił również, że jeśli informacje dotyczące miasta R. są tylko częścią raportu o stanie bezpieczeństwa, należało zwrócić się do niego o wykazanie interesu publicznego ze względu na potrzebę przetworzenia informacji, zaś jeżeli raport stanowi tajemnicę - odmówić udzielenia informacji w formie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §2 pkt 8 przywołanej regulacji, kontrola ta obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach, o których mowa w pkt 1-4a tego przepisu. Zasady udostępniania informacji publicznej określone zostały w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 1 ust. 1 przywołanej regulacji, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w jej art. 6, która podlega udostępnieniu na zasadach oraz w trybie określonych w tej ustawie. Zgodnie przy tym z art. 2 cytowanego aktu prawnego, prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5 i - co warto podkreślić - od osoby wykonującej to uprawnienie nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego w jej uzyskaniu. Z treści art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności m.in. organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, będące w posiadaniu takich informacji. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że Komendant Powiatowy Policji w R. mieści się w tak ustalonym zakresie podmiotowym ustawy, a w rezultacie, zobowiązany jest do udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej. T. K. upatruje bezczynności wspomnianego organu w zakresie dostępu do informacji publicznej, polegającej na nieudzielaniu mu odpowiedzi na pytania zawarte w jego wniosku oraz na niedostarczeniu mu kopii "raportu o stanie bezpieczeństwa w R. w [...] roku". W pierwszej kolejności należało zatem zbadać, czy zakres żądania wyrażonego przez stronę we wniosku złożonym przezeń w dniu [...]r. obejmuje kwestie stanowiące informację publiczną. W tym kontekście trzeba podkreślić, że zarówno z brzmienia art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i z przepisów cytowanej ustawy z 6 września 2001 r. wywieść można szerokie rozumienie tego pojęcia. Artykuł 1 ust.1 wymienionej ustawy definiuje bowiem informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych, precyzując jej zakres w art. 6. Uwzględniając wszystkie te aspekty można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Pogląd ten jest zbieżny z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ.: LEX Nr 291357 oraz z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, publ.: LEX Nr 460751). Skarżący zażądał od Komendanta Powiatowego Policji w R. ujawnienia imion i nazwisk uczestników spotkania przeprowadzonego w dniu [...]r. w Urzędzie Miasta R. (poza funkcjonariuszami Policji) oraz o udzielenie odpowiedzi na pytanie, dlaczego było ono "zamknięte dla prasy". Jest przy tym poza sporem, że omawiane spotkanie było naradą służbową policjantów i pracowników Komendy Powiatowej Policji w R. (organ administracyjny wyraźnie potwierdził ten fakt w piśmie z dnia [...]r., stanowiącym odpowiedź na wniosek). Skoro zatem wskazane we wniosku spotkanie miało charakter narady służbowej, co oznacza, iż jego przedmiotem były kwestie związane z realizacją spoczywających na tej jednostce zadań o charakterze publicznym, nie budzi wątpliwości, że dokumenty obejmujące informacje związane z jego przebiegiem stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r., której udostępnienie podlegać może ograniczeniu jedynie w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy - co jednak nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy). Udzielając odpowiedzi na pytania sformułowane przez stronę, organ administracji publicznej ograniczył się do stwierdzenia, że narada służbowa, o której mowa wyżej, odbyła się z udziałem policjantów i pracowników Komendy Powiatowej Policji w R., Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., Prezydenta Miasta R. oraz burmistrzów i wójtów "gmin raciborskich". W ocenie Sądu, informacja taka nie może być uznana za wystarczającą. Skarżący domagał się bowiem wskazania personaliów osób uczestniczących w spotkaniu, które są wprawdzie niewątpliwie osobami publicznymi, jednak trudno zgodzić się, aby używając ogólnikowego sformułowania "wójtowie gmin raciborskich" wyjaśniono w sposób dostatecznie precyzyjny, o które osoby chodzi. Można wprawdzie się domyślać, że mowa tu o wójtach gmin wchodzących w skład Powiatu R., jednak nawet gdyby przyjąć, że tak było, z odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia [...]r. nie wynika, czy w naradzie uczestniczyli wójtowie wszystkich tych gmin, czy też tylko niektórzy spośród nich, a jeśli tak, to którzy. Dodatkowo, jak słusznie zwróciła uwagę strona - organ nie wymienił, którzy pracownicy Komendy Powiatowej Policji w R. (nie będący funkcjonariuszami Policji) uczestniczyli w naradzie. Komendant Powiatowy Policji w R. nie podał również przyczyn przeprowadzenia omawianej narady bez udziału przedstawicieli środków masowego przekazu. Odnosząc się do tego zagadnienia wskazał jedynie, że dziennikarze przed i po naradzie mieli możliwość zadawania pytań, na które uzyskali odpowiedzi. Taki sposób załatwienia wniosku strony nie pokrywa się jednak z zakresem wyrażonego w nim zapytania. Przedmiotem żądania skarżącego nie było wszak udzielenie informacji o tym, czy dziennikarze mieli możliwość uzyskania informacji co do problematyki stanowiącej przedmiot narady, lecz o tym, dlaczego nie mogli brać w niej udziału. Osobnym zagadnieniem jest bezczynność organu w zakresie dotyczącym pkt 1. lit. c) wniosku T. K., w którym domagał się on przekazania kserokopii "raportu o stanie bezpieczeństwa w R. w [...] roku". W tym miejscu należy wyjaśnić, że dokument, do którego nawiązała strona wymieniony został w art. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.). Przepis ten nakłada na komendantów Policji, obowiązek składania rocznych sprawozdań ze swojej działalności, a także informacji o stanie porządku i bezpieczeństwa publicznego właściwym wojewodom, starostom, wójtom (burmistrzom lub prezydentom miast), a także radom powiatu i radom gmin. Dokumenty wymienione w tym unormowaniu mieszczą się w zakresie przedmiotowym wyznaczonym treścią art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawierają bowiem dane dotyczące działalności danej jednostki organizacyjnej Policji oraz efektów tej działalności przekładających się na poziom bezpieczeństwa na terenie gminy powiatu lub województwa objętego jej właściwością miejscową. Nie sposób jednak tracić z pola widzenia, że opracowania te, po myśli art. 10 ust. 2 ustawy o Policji, w zakresie wykrywania przestępstw i ścigania ich sprawców, mogą być przekazywane wyłącznie sądom i prokuratorom, na ich żądanie. Przywołane uregulowanie przewiduje zatem szczególny tryb udostępnienia omawianych informacji wyznaczając wąski krąg podmiotów uprawnionych do ich uzyskania. W konsekwencji, nie mogą one zostać udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2011 r., co wynika z reguły kolizyjnej wynikającej z art. 1 ust. 2 tego aktu prawnego, który określa, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W tym stanie rzeczy zachodzi prawdopodobieństwo, że pozytywne załatwienie wniosku skarżącego we wspomnianym zakresie mogło być wykluczone. Skierował on bowiem do Komendanta Powiatowego Policji w R. żądanie przekazania mu kserokopii "raportu o stanie bezpieczeństwa w R. w [...] r.", a zatem należało przyjąć, że chodziło mu o sporządzone przez wspomniany organ roczne sprawozdanie z działalności Komendy Powiatowej Policji w R. wraz z informacją o stanie porządku i bezpieczeństwa publicznego, w części obejmującej dane dotyczące miasta R. Tymczasem dokument ten mógł zawierać (zarówno w zakresie danych odnoszących się do całego Powiatu R. jak i do samego miasta R.) informacje dotyczące wykrywania przestępstw i ścigania ich sprawców, do udostępniania których stosuje się art. 10 ust. 2 ustawy o Policji. Organ administracji publicznej zwrócił wprawdzie uwagę na ten problem, jednak uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę. Załatwiając natomiast wniosek strony sprowadził swoją odpowiedź do lakonicznego stwierdzenia, że treść raportu nie była omawiana na naradzie służbowej przeprowadzonej w dniu [...]r. Także więc w tym przypadku odpowiedź Komendanta Powiatowego Policji w R. rozmija się z zakresem wniosku skarżącego, który domagał się dostarczenia kserokopii wspomnianego dokumentu nie uzależniając w żaden sposób swojego żądania od tego, czy był on przedmiotem narady, czy też nie. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, brak podjęcia wszystkich opisanych wyżej działań powoduje, że Komendant Powiatowy Policji w R. pozostaje w bezczynności nie załatwiając wniosku strony w terminie i formie odpowiadającym wymogom prawa. Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest więc konieczność ponownego rozpatrzenia tego wniosku przez organ, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W tym zakresie w pierwszej kolejności niezbędne będzie jednoznaczne wypowiedzenie się przez Komendanta Powiatowego Policji w R. co do tego, czy dysponuje on stosownymi dokumentami zawierającymi dane, które umożliwiają odpowiedź na zadane przez stronę pytania wskazane w pkt 1 lit. a) i b) jej wniosku z dnia 31 marca 2011 r. Konieczne będzie zatem wyjaśnienie, czy w jego posiadaniu znajduje się np. lista obecności, protokół, lub inny dokument zawierający wyszczególnienie osób biorących udział w naradzie służbowej przeprowadzonej w dniu [...]r. a także decyzja, zarządzenie bądź innego rodzaju akt, na mocy którego doszło do wyłączenia jawności tej narady. Tylko wówczas można bowiem będzie mówić o tym, że organ administracji publicznej jest w posiadaniu informacji objętych wnioskiem strony. W takim przypadku powinien udzielić skarżącemu tej informacji opierając się na treści tych dokumentów. O ile natomiast dokumenty takie nie są w dyspozycji organu, oznacza to, że nie posiada on także informacji objętej wnioskiem. Informacja publiczna dotyczyć może bowiem wyłącznie sfery faktów, a zatem zdarzeń, w odniesieniu do których istnieje możliwość ich potwierdzenia stosownym dowodem. Nie budzi natomiast wątpliwości, że pojęcie informacji publicznej nie obejmuje swoim zakresem zamiarów czy intencji, jakimi kierował się organ administracyjny podejmując określone działania, w sytuacji, gdy wspomniane zamiary czy intencje nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w dowodach, a w szczególności w odpowiednich dokumentach. Jeżeli zatem okaże się, że Komendant Powiatowy Policji w R. nie posiada dokumentów pozwalających na ustalenie listy uczestników narady służbowej z dnia [...]r., ani też dokumentów zawierających dane umożliwiające ustalenie przyczyn wyłączenia jawności tej narady, a tym samym, że nie posiada informacji objętej wnioskiem strony, należy o tym poinformować skarżącego stosownym pismem. Organ administracji publicznej powinien również ustosunkować się do pkt 1 lit. c) wniosku i w tym zakresie wypowiedzieć się, czy dokument, którego kopii domagał się T. K. zawiera dane w zakresie wykrywania przestępstw i ścigania ich sprawców. W przypadku odpowiedzi twierdzącej również poinformuje stronę o tym fakcie stosownym pismem. Należy bowiem zaakcentować, że odnośnie informacji publicznej, która nie znajduje się w posiadaniu danego organu, lub w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, nie ma obowiązku udzielenia tej informacji ani też wydawania decyzji o odmowie jej udzielenia (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, publ.: LEX Nr 78064 i z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02 oraz wyrok tutejszego Sądu z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Gl 4/10 - orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). O ile natomiast wspomniany wyżej dokument danych takich nie zawiera, powinien być udostępniony stronie w postaci żądanej kserokopii jego fragmentów dotyczących miasta Racibórz. Jeżeli wyizolowanie takich fragmentów w postaci informacji prostej nie jest możliwe, zasadnym będzie zwrócenie się do strony z zastosowaniem trybu, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Jeżeli natomiast wystąpią przesłanki wskazane w art. 5 tej ustawy, organ wyda decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 §1 i art. 286 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że w dniu 17 maja 2011 r. zaczęło obowiązywać nowe brzmienie art. 149 p.p.s.a., wprowadzone ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 ze zm.). Z mocy tego przepisu, Sąd rozstrzygając w niniejszej sprawie obowiązany był orzec, czy stwierdzona bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie Sąd stwierdził, że okoliczności związane z bezczynnością Komendanta Powiatowego Policji w R. nie były tego rodzaju, aby można je zakwalifikować jako naruszenie prawa w stopniu rażącym.