IV SAB/Gl 50/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w T. na bezczynność B S.A. w T. w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) w pozostałym zakresie umarza postępowanie; 3) zasądza od B S. A. w T. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych (słownie: [...] złotych [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] A Sp. z o.o. w T. wniosła skargę na bezczynność B S.A. w T. (B) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej przebiegu sieci przez nieruchomości skarżącej wymienione w załączonym do wniosku wykazie. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt sprawy w dniu [...] skarżąca wystąpiła z wnioskiem do B o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu sieci przez nieruchomości skarżącej wymienione w załączonym do wniosku wykazie, a w szczególności informacji o podstawowych parametrach sieci takich jak: ilość, rodzaje i długości sieci, wielkość ich strefy ochronnej oraz informacji o innych urządzeniach przesyłowych, o ile urządzenia takie znajdują się na nieruchomościach skarżącej wnosząc o przesłanie informacji w formie pisemnej na jej adres. W piśmie z dnia [...] pełnomocnik B stwierdził, że opracowanie żądanych informacji będzie skutkowało powstaniem informacji przetworzonych, do udzielenia których w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2014 r., poz. 782 – dalej "u.d.i.p.") konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę zaistnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji. Stwierdzono, że skoro we wniosku nie wskazano w jakim zakresie udzielone informacje będą wiązały się ze szczególną istotnością dla interesu publicznego B upoważnione jest do odmowy udzielenia żądanych informacji, do momentu wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego. Skarżąca ponownie w dniu [...] wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej tożsamym z treścią wniosku z dnia [...] formułując tenże w formie dwóch pytań. W piśmie z dnia [...] pełnomocnik B zauważył, że wniosek z dnia [...] dotyczy tych samych informacji co wniosek z [...] i podkreślił, że B oczekuje na oświadczenie w jakim zakresie udzielone informacje będą wiązały się ze szczególną istotnością dla interesu publicznego. Mając na uwadze, że wniosek z dnia [...] pozostawiony został bez odpowiedzi skarżąca działając przez pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność B poprzez nieudzielanie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem zarzucając naruszenie art.13 ust.1 u.d.i.p., art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wniosła o zobowiązanie organu I instancji do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że to na podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek dla wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. Nadto stwierdzono, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy odpowiednich czynności tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Nadto wskazał, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do naruszenia prawa. Na poparcie prezentowanego stanowiska pełnomocnik skarżącej przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik B wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość lub oddalenie skargi z uwagi na brak podstaw do uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu stwierdzono, że skarga na bezczynność została wniesiona przedwcześnie, bowiem organ przed wniesieniem skargi nie został wezwany do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 37 § 1 kpa. Stwierdził, że w sprawach dotyczących informacji publicznej nie stosuje się przepisów kpa jedynie wówczas, gdy wniosek dotyczy informacji prostej. Nadto wskazał, że stan bezczynności organu został usunięty bowiem, w związku z brakiem wykazania przez skarżącą szczególnej istotności celu publicznego udostępnieniu wnioskowanych informacji mających charakter informacji przetworzonych, decyzją z dnia [...] B umorzył postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej w odpowiedzi na wniosek z dnia [...]. W ocenie B wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej było w rozpatrywanej sprawie nieuzasadnione, gdyż takie rozstrzygnięcie byłoby słuszne w przypadku, w którym wnioskodawca ustosunkowując się do wezwania, nie wykazałby istnienia szczególnej istotności żądanej informacji dla celu publicznego. Pełnomocnik B zauważył, że skarżąca w sposób merytoryczny nie odniosła się do skierowanych wezwań, nie wykazała istnienia przesłanki uzasadniającej uprawnienie do żądania informacji publicznej, jak również na żadnym etapie postępowania nie zaprzeczyła twierdzeniom organu, w zakresie dotyczącym charakteru żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej. Organ podkreślił ponownie, że żądne informacje nie istnieją w zbiorze dokumentów zobowiązanego. Są to informacje nowe, wymagające dokonania dodatkowych czynności bowiem B nie jest jedynym właścicielem sieci kanalizacyjnej na terenie Miasta T., a zasadniczą część sieci organ dzierżawi na podstawie umowy z C S.A. Skoro zatem B miał zgodnie z wnioskiem udostępnić informację przetworzoną to zasadne było wezwanie skarżącej do wskazania szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego. B stwierdził, że skarżąca wezwanie pozostawiła bez odpowiedzi, a zatem w sprawie nie zaszły podstawy do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej o treści żądanej we wniosku, a wnioski skargi zmierzające do zobowiązania B do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej nie zasługują na uwzględnienie. Na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. pełnomocnik B adwokat B.S. zmodyfikował stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę kwestii wniosku o odrzucenie skargi i stwierdził, że w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa sadów administracyjnych. Wniósł o umorzenie postępowania wskazując na brak zwłoki w ustosunkowaniu się do żądania strony. Podkreślił, że w zakresie bezczynności organu nie doszło do rażącego naruszenia prawa albowiem organ bezzwłocznie odpowiadał na pisma skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się przy tym, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność B S.A. w T. (B) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej przebiegu sieci przez nieruchomości skarżącej wymienione w załączonym do wniosku wykazie w terminie i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782-dalej "u.d.p.i."), żądanej przez niego informacji zawartej we wniosku z dnia [...]. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie trzech kwestii. Po pierwsze, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Po drugie, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz, czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. I o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym – zobowiązać do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi również wątpliwości, że B S.A. w T. (B), jest podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym i w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jeśli tylko ją posiada. W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji publicznej dotyczącej przebiegu sieci przez nieruchomości skarżącej wymienione w załączonym do wniosku wykazie, a w szczególności informacji o podstawowych parametrach sieci takich jak: ilość, rodzaje i długości sieci, wielkość ich strefy ochronnej oraz informacji o innych urządzeniach przesyłowych, o ile urządzenia takie znajdują się na nieruchomościach skarżącej. Między stronami nie ma sporu co do tego, iż żądanie wniosku skarżącej z dnia [...] jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Przy czym w ocenie B żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną czego skarżąca nie kwestionowała. W konsekwencji B wystosowało do skarżącej w piśmie z dnia [...] wezwania do wskazania na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. szczególnie istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie tak pracochłonnej informacji przetworzonej. Skarżąca ponowiła wniosek o udzielenie informacji pismem z dnia [...], którym również nie wskazała szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji. B w piśmie z dnia [...] stwierdziło, iż podtrzymuje stanowisko wyrażone w dotychczasowej korespondencji i oczekuje na oświadczenie w jakim zakresie żądane informacje będą wiązały się ze szczególną istotnością dla interesu publicznego. Skoro termin do załatwienia wniosku z żądaniem udzielenia informacji publicznej został określony co do zasady na 14 dni, to taki też okres czasu winien oczekiwać organ na udzielenie odpowiedzi przez skarżącego na zapytanie wystosowane na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po upływie tego terminu organ winien załatwić wniosek skarżącego stosownie do zaistniałej w sprawie sytuacji a więc czy skarżący uzasadnił szczególnie istotny interes publiczny czy też nie i winien to uczynić w terminie 14 dni od upływu terminu zakreślonego dla skarżącej. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność sąd uwzględnia stan faktyczny chwili orzekania, a na gruncie niniejszej sprawy po wniesieniu skargi lecz przed wydaniem orzeczenia stan bezczynności dotyczący wniosku z dnia [...] ustał. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności (tak m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1979/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W dniu [...], a więc po już po wniesieniu skargi, B wydało decyzję nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia [...], bowiem wnioskodawca nie wskazał powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego w terminie 14 dni od dnia powiadomienia. Wobec powyższego należy uznać, że stan bezczynności organu został usunięty przed dniem orzekania w sprawie. Należy również zauważyć że wydanie przez organ rozstrzygnięcia, bądź też udostępnienie informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej, nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1143/13; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 872/14 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Badając przedmiotową skargę sąd miał na względzie, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy doszło do rażącego naruszenia prawa czy też nie. Z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Mając powyższe na względzie, zdaniem Sądu bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym sąd orzekł w pkt 1 sentencji. Należy bowiem zauważyć, że organ niezwłocznie odpowiadał na pisma skarżącego i chociaż błędnie uznał, że brak odpowiedzi skarżącego na wezwanie do wykazania szczególnej istotności żądanej informacji przetworzonej dla celu publicznego pozwala na pozostawienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania to, w konsekwencji złożenia skargi przez skarżącego, organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarga na bezczynność z dnia [...] wpłynęła do B w dniu [...], a decyzja umarzająca postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] została wydana przez organ w dniu [...]. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 149 p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 201 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a.