IV SAB/Gl 58/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Zarządu A Sp. z o. o. w R. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Zarząd A Sp. z o. o. w R. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 21 stycznia 2012 r. w zakresie punktów 1, 2 i 3; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) w pozostałej części (odnośnie punktu 4 wniosku skarżącego) skargę oddala. W skardze na bezczynność z dnia [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.K. domagał się zobowiązania Zarządu A Sp. z o.o. w R. do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący w dniu [...] skierował do A Sp. z o.o. w R. wniosek o udostępnienie mu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) informacji dotyczących kontroli biletów komunikacji zbiorowej prowadzonej przez adresata. W odpowiedzi uzyskał tylko jedną z żądanych informacji, a to wzór identyfikatora. Skarżący uznał zatem, że adresat wniosku pozostaje w bezczynności. Nie otrzymał bowiem odpowiedzi na zadane pytania czy prowadzeniem kontroli biletów w autobusach zajmują się kontrolerzy zatrudnieni bezpośrednio w A Sp. z o.o. czy też dokonuje tego firma zewnętrzna, a w tym przypadku jaka jest jej nazwa i adres, do kiedy obowiązuje umowa z tą firmą i jakie są kwoty i zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów oraz jaka obecnie ilość osób kontroluje bilety w komunikacji zbiorowej. Skarżący podkreślił, iż adresat jego wniosku jest spółką samorządową, wobec czego w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane informacje, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f oraz art. 5 lit. e powołanej ustawy stanowiły informacje publiczne. Zauważono w skardze, iż mimo ponownego wezwania do udzielenia odpowiedzi na zadane pytania adresat wniosku nadal nie udzielił odpowiedzi ani nie wydał decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu A Sp. z o.o. w R. potwierdził udzielenie informacji wyłącznie, co do wzoru identyfikatora kontrolera biletów. Wskazał, iż nieudzielenie odpowiedzi na pozostałe pytania zawarte w pkt 1-3 wniosku pozostaje w zgodności z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003r. Nr 153 poz. 1503). Zauważono nadto, iż skarżący powiadomiony został, gdzie może znaleźć wszystkie interesująceg go informacje, gdyż podano mu adres Krajowego Rejestru Sądowego. W ramach polemiki ze stanowiskiem przedstawionym w odpowiedzi na skargę skarżący oświadczył, iż nie jest możliwe odnalezienie odpowiedzi na zadane pytania w Krajowym Rejestrze Sądowym, a wnioskowane informacje nie są również zamieszczone na stronie internetowej PK R. Z tej przyczyny podtrzymuje w całej rozciągłości złożoną skargę. W wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy Prezes Zarządu A Sp. z o.o. w R. poinformował, iż Przedsiębiorstwo jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego. Z dostarczonych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą akt administracyjnych wynikało, iż złożony przez skarżącego wniosek zawierał 4 punkty, w których przedstawiono kolejno pytania - o to, czy prowadzeniem kontroli biletów w autobusach zajmują się kontrolerzy zatrudnieni bezpośrednio w A Sp. z o.o. czy też dokonuje tego firma zewnętrzna, a w tym przypadku jaka jest jej nazwa i adres, do kiedy obowiązuje umowa z tą firmą i jakie są kwoty i zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów. Zapytano nadto jaka obecnie ilość osób kontroluje bilety w komunikacji zbiorowej i zwrócono się o przesłanie aktualnie obowiązującego wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. W dniu [...], w odpowiedzi na otrzymany wniosek, Prezes Zarządu A przekazał wnioskodawcy wzór identyfikatora kontrolera biletów uznając, iż pozostałe pytania dotyczą informacji nie noszących znamion informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A.K., w piśmie z dnia [...] nazwanym "wniosek o uzupełnienie informacji publicznej" wezwał A Spółka z o.o. w R. do udzielenia odpowiedzi na zadane w pkt 1-3 wniosku pytania wskazując, iż adresat wniosku w świetle art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a po myśli art. 6 ust. 1 pkt 2c cytowanej ustawy żądane informacje mają charakter informacji publicznej. Odpowiadając na wezwanie do uzupełnienia informacji Prezes Zarządu podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko stwierdzając, iż żądane informacje nie wyczerpują normy prawnej art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast informacje, o których mowa w przywołanym przepisie znajdują się w ogólnie dostępnym Krajowym Rejestrze Sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tak też wyraźnie określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne możliwe jest zaskarżenie samego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) zwanej dalej u.d.i.p. poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu skargi – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni. Rozważenie kwestii, czy informacja żądana przez wnioskującego o jej udostępnienie ma charakter informacji publicznej obciąża przede wszystkim adresata wniosku, tak też kwestii czy jest on podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p., gdyż wynik tej oceny implikuje rodzaj dopuszczalnych prawnie zachowań. Konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej jest obowiązek organu zobowiązanego do podjęcia działań wymaganych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Akt ten nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie. Jak wynika z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą materiałów sprawy wezwane do udzielenia informacji opisanych w pkt 1 -3 wniosku skarżącego A Sp. z o.o. stwierdziło, że żądane tam informacje nie mają charakteru informacji publicznej, a w konsekwencji tego uznano za wystarczające skierować do wnioskodawcy pismo zawierające odmowę załatwienia wniosku w jego pkt 1-3. Stanowisko przedstawione przez występującego w imieniu Przedsiębiorstwa Prezesa Zarządu nie jest jednak spójne. W odpowiedzi na skargę wywodzi się bowiem, iż wskazanie skarżącemu adresu Krajowego Rejestru Sądowego nie może być traktowane, jako odmowa udzielenia informacji. Jednocześnie zauważa się, że nieudzielenie informacji skarżącemu znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przy czym wydanie decyzji odmownej nie miało podstaw prawnych. Ponadto stwierdza się, że żądane informacje nie noszą cech informacji publicznej. Zważyć przyjdzie, iż przedstawione twierdzenia wykluczają się wzajemnie, gdyż jedynie w sytuacji pozytywnej odpowiedzi na pytanie, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej organ uprawniony jest do rozpatrzenia jej na gruncie u.d.i.p. pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia. Natomiast zaistnienie negatywnych przesłanek (art. 5 u.d.i.p) nie odbiera żądanej informacji cech informacji publicznej lecz nakłada na organ obowiązek załatwienia spraw poprzez wydanie decyzji odmownej z powołaniem przepisu art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do zajęcia jednoznacznego stanowiska, co do charakteru wnioskowanej przez skarżącego informacji w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. a także czy adresat, do którego skarżący skierował wniosek należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w świetle u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznych. Zgodnie z informacją przekazaną w toku postępowania sądowego A Spółka z o.o. w R. jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011r. Nr 5 poz. 13). Zakres działalności Przedsiębiorstwa nie ma więc charakteru prywatnoprawnego, lecz nosi wszelkie cechy działalności publicznoprawnej. Jest to nadto działalność należąca do zadań własnych samorządu gminnego. Wykonujące takie zadania przedsiębiorstwo należy bezsprzecznie do podmiotów realizujących zadania publiczne, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). W rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wezwany do udzielenia odpowiedzi na postawione przez skarżącego pytania jest zatem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Ponadto, wbrew zaprezentowanemu przez Prezesa Zarządu A Sp. z o.o. stanowisku, żądane przez skarżącego informacje wyczerpują zakres pojęciowy określenia "sprawa publiczna", o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w ustawie tej określonych. Zapytanie, na jakich zasadach zatrudniani są w autobusach komunikacji publicznej kontrolerzy biletów i czy dokonuje tego firma zewnętrzna, a w tym przypadku jaka jest jej nazwa i adres, do kiedy obowiązuje umowa z tą firmą i jakie są kwoty i zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów oraz jaka obecnie ilość osób kontroluje bilety w komunikacji zbiorowej obejmuje zagadnienia z zakresu organizacji podmiotu i wydatkowania przez niego środków. Jeśli jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, dysponujący środkami publicznymi, jest on zobowiązany do przekazania takich informacji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A Sp. z.o.o. spełnia obie przesłanki. Wykonując zadania własne gminy dysponuje nadto majątkiem publicznym. Co prawda przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie wprowadził na użytek ustawy definicji majątku publicznego zawierając jedynie przykładowy katalog podmiotów nim dysponujących. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się jednak, że jest to majątek, który niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem - zostaje przeznaczony do użytku publicznego w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania (również odpłatnego), uregulowanego także lub wyłącznie prawem administracyjnym (A. Błaś, J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 1998 r., str. 256). Sąd podziela wyrażony w piśmiennictwie prawniczym pogląd, iż informacje na temat majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem (zob. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz praktyczny, Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2008, str. 66), a informacją publiczną jest także treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (tak w wyroku WSA w Poznaniu z 8 lipca 2008 r. IV SA/Po 224/06 niepubl.). Ponadto podkreślić wypada, że zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez jakąkolwiek jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, politycznej oraz samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż Zarząd A Sp. z o.o.w R. był podmiotem zobowiązanym do merytorycznego załatwienia wniosku skarżącego obejmujący pkt 1 - 4, z czego pkt 1- 3 nie został załatwiony. Wniosek ten powinien być załatwiony w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych wywodów, w terminie wynikającym z treści jej art. 13 ust. 1 w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a. Przypomnieć tu należy, że organ może udzielić informacji w formie czynności materialno-technicznej. Może też odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy). Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). Przekazanie skarżącemu pisma, w którym odmawia się udzielenia informacji publicznej objętej pkt 1-3 wniosku było działaniem bez podstawy prawnej i przesądzało o bezczynności organu. Dostrzeżona przez Sąd bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zachowanie organu nie nosiło znamion lekceważącego traktowania obowiązków udostępniania informacji publicznych, o czym świadczy niezwłocznie podjęta i prowadzona z wnioskodawcą korespondencja, a brak właściwego załatwienia sprawy był wynikiem błędnej wykładni prawa. Zważyć przyjdzie, iż skarżący domagał się w skardze zobowiązania organu do udostępnienia mu żądanych informacji w całości mimo, iż uzyskał żądany wzór identyfikatora (pkt 4 wniosku) przed wniesieniem skargi. W tym zakresie skarga nie była więc zasadna. Mając na względzie wykazane powyżej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w oparciu o art. 149 i art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.