IV SAB/Gl 62/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi R. Z., M.M. na bezczynność Prezydenta Miasta Ś. w przedmiocie inne z zakresu prawa o ruchu drogowym – wynagrodzenia za dozór pojazdu postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącym kwotę [...] zł ([...]) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia [...] R. Z. oraz M. M. reprezentowani przez radcę prawnego K. K. wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ś. w sprawie o wydanie decyzji ustalającej wynagrodzenie skarżących za odholowanie pojazdów oraz za dozór usuniętych z drogi pojazdów za okres sześciu miesięcy następujących bezpośrednio po wydaniu dyspozycji ich usunięcia z drogi i umieszczenia na należącym do skarżących parkingu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący w ramach działalności polegającej na prowadzeniu parkingu strzeżonego przechowują m.in. samochody usunięte z drogi na zlecenie straży miejskiej, na podstawie art. 50 a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Szereg tych pojazdów zgodnie z ust. 2 tego uregulowania przeszło na własność Gminy Ś., gdyż nie zostały one odebrane z parkingu skarżących przez ich dotychczasowych właścicieli. Wskazano, że zestawienie pojazdów zostało dołączone do kierowanego do Prezydenta wniosku o ustalenie wynagrodzenia za ich przechowywanie z dnia 20 kwietnia 2011 r. W sprawie, zdaniem skarżących, powstała konieczność zastosowania w drodze analogii do zaistniałego stanu faktycznego uregulowań zawartych w art. 130 a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który wprowadza obowiązek organu egzekucyjnego do przyznania, na żądanie dozorcy zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Argumentowano, że w innym wypadku podmiot wykonujący zadania powierzone mu przez organ samorządowy pozbawiony zostanie jakiegokolwiek wynagrodzenia za wykonaną pracę. W ocenie skarżących stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w treści uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 1/10 rozstrzygającej o obowiązku Skarbu Państwa zwrotu kosztów przechowywania oraz wynagrodzenia za przechowywanie nieodebranych z parkingu pojazdów za cały okres ich przechowywania, w tym również w okresie 6 miesięcy, w których pojazd stanowił jeszcze własność dotychczasowych właścicieli. Podkreślono przy tym, że obowiązek zwrotu kosztów ponoszonych przez jednostkę prowadzącą parking oraz należnego z tytułu wykonywanych w tym zakresie na rzecz Skarbu Państwa (a co za tym idzie w ocenie skarżących również gminy) zadań zleconych za okres przypadających po 6 miesiącach od dnia wydania dyspozycji o umieszczeniu samochodów na parkingu nie był bowiem do tej pory sporny w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazano, że Gmina Ś. nigdy nie kwestionowała obowiązku zapłaty wynagrodzenia za okres przypadający po okresie 6 miesięcy następujących tuż po umieszczeniu danego pojazdu na parkingu skarżących. Natomiast w ocenie skarżących w świetle powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego również gmina nie ma prawa kwestionowania swojego obowiązku do zapłaty wynagrodzenia skarżącym za cały okres przechowywania pojazdów. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego (postanowienie SN z dnia 18 listopada 2008 r. II CSK 284/08 oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (wyroki WSA w Kielcach z dnia 4 czerwca 2009 r. I SA.Ke 144/09 oraz WSA w Lublinie z 7 stycznia 2010 r. III SA/Lu 342/09) skarżący wywodzili , iż zwrot poniesionych kosztów oraz zapłata wynagrodzenia za holowanie i dozór pojazdów następuje na drodze postępowania administracyjnego, gdyż stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętych pojazdów jest stosunkiem administracyjnoprawnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych. Ponadto wskazano, że skarżący skierowali do Prezydenta wniosek o ustalenie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów. W odpowiedzi pełnomocnik skarżących otrzymał pismo sygnowane przez Naczelnika Wydział Dróg i Mostów, które w kwestii rozstrzygnięcia zawierało jedynie załącznik w postaci opinii radcy prawnego Urzędu Miasta Ś. o bezzasadności żądania. W związku z niemożnością uznania tego pisma za decyzję administracyjna wezwano Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie wskazując na brak podstaw prawnych do wydania decyzji ustalającej wynagrodzenie skarżących za odholowanie pojazdów i ich dozór przez okres sześciu miesięcy parkowania usuniętych z drogi w trybie art. 50a ustawy Prawo o ruchu drogowym i to przed 2011 r. , wobec braku podobnego do art. 130 a ust. 10h tej ustawy uregulowania. Ponadto dodano, że skarga dotyczy pojazdów zaparkowanych u skarżących w okresie przed 2011 r. kiedy nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i nie można przepisów tego rozporządzenia zastosować do wcześniejszego okresu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w skrócie P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów i jest dopuszczalna wtedy, gdy organ nie załatwia w terminie sprawy w formie: decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto pisemne informacje przepisów prawa podatkowego (art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a). Natomiast stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Jak wynika bowiem z treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych lub ustalonym w myśl art. 36 tej ustawy stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec treści przywołanych przepisów, warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej jest uprzednie wystąpienie przez stronę skarżącą z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego nad organem, który – w ocenie strony skarżącej, pozostaje w bezczynności. Natomiast w przypadku braku takiego organu strona skarżąca powinna wystąpić do organu pozostającego w bezczynności z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału wynika, że przed wniesieniem skargi do tut. Sądu na bezczynność Prezydenta Miasta Ś. skarżący nie wyczerpali trybu przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, gdyż nie wnieśli stosownego zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia, jakim w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 kpa). Warunku tego nie spełnia natomiast wezwanie Prezydenta Miasta Ś. do usunięcia naruszenia prawa wniesione przez skarżących w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a., które odnosi się jedynie do skarg na akty i czynności. Niejako na marginesie sprawy należy zauważyć, że zgodnie z nowelizacją ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 6 poz. 18) dodany został art. 61a, obowiązujący w dacie złożenia wniosku przez skarżących, który przewiduje instytucję odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w formie zaskarżalnego postanowienia. Ma ona zastosowanie m.in. w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki zwrotu podania, co także następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 66 ust. 3 kpa). O ile zatem organ stwierdził brak podstaw prawnych do załatwienia sprawy z wniosku skarżących winien dać temu wyraz w formie prawem przewidzianej, czego jednak nie uczynił Z powyższych względów, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia, rozstrzygając o zwrocie wpisu od skargi w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.