IV SAB/Gl 69/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.Ć. i J.Ć. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie zawarcia umowy na prowadzenie rodzinnego domu dziecka postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia [...] B. i J.Ć. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. w zakresie braku zawarcia z nimi umowy o prowadzenie rodzinnego domu dziecka pomimo spełnienia do tego wszystkich warunków wynikających z art. 42 i 61a ustawy i wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sprawa zawarcia umowy o prowadzenie domu dziecka nie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej i nie mają do niej zastosowania przepisy o terminach załatwienia sprawy z kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z ustawą o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej do umowy na prowadzenie rodzinnego domu dziecka stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie m.in. legitymacji skarżącego, zachowania terminu wniesienia skargi i spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi m.in. o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji tych sądów został natomiast doprecyzowany przepisami art. 3 § 2 i 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a." Wynikają one także ze szczegółowych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zważyć w tym miejscu należy, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2010 r., sygn. akt II FSK 530/11, oraz postanowienie z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2194/12 - orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – "CBO"). Przyjmuje się również, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Tym samym nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu administracji publicznej podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Sprawy z zakresu administracji publicznej nie obejmują między innymi tych działań, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne. W niniejszej sprawie B. i J.Ć. przedmiotem skargi uczynili bezczynność Prezydenta Miasta B. w zakresie braku zawarcia z nimi umowy na prowadzenie rodzinnego domu dziecka. W ocenie skarżących spełniają oni wszystkie warunki do zawarcia przedmiotowej umowy, natomiast organ celowo "przeciąga" postępowanie. Przyjdzie wobec tego podzielić stanowisko organu, że ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.) zwana dalej "ustawą" nie przewiduje rozstrzygania sprawy będącej przedmiotem skargi w drodze indywidualnego postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji lub innego aktu, o którym mowa w art. 3 § 3 pkt 4 P.p.s.a. Stosownie bowiem do art. 61a ust. 1 ustawy z rodziną zastępczą zawodową, w której wychowuje się co najmniej 6 dzieci, spełniającą warunki do prowadzenia rodzinnego domu dziecka oraz posiadającą co najmniej 3-letnie doświadczenie jako rodzina zastępcza zawodowa, starosta zawiera, na wniosek tej rodziny, umowę o prowadzenie rodzinnego domu dziecka. Jednocześnie zgodnie z ust. 2 tego artykułu z rodziną zastępczą zawodową spełniającą warunki do prowadzenia rodzinnego domu dziecka, starosta może zawrzeć, na wniosek tej rodziny, umowę o prowadzenie rodzinnego domu dziecka. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujące znaczenie ma art. 62 ustawy, który stanowi, że praca prowadzącego rodzinny dom dziecka jest wykonywana na podstawie umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że do prowadzenia rodzinnego domu dziecka przez skarżących wymagane jest zawarcie umowy z organem o świadczenie usług, która ma niewątpliwe charakter cywilnoprawny. Oznacza to również, iż wszelkie roszczenia skarżących związane z tą umową, w tym roszczenia o jej zawarcie rozpoznają sądy powszechne, powołane do rozpoznawania spraw cywilnych. Skoro nie przysługuje do sądu administracyjnego skarga na samą umowę na prowadzenie rodzinnego domu dziecka, to w konsekwencji Sąd nie może kontrolować bezczynności organu związanej z tym faktem. Podsumowując organ nie był zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania indywidualnego władczego rozstrzygnięcia w sprawie skarżących, przez co nie dopuścił się bezczynności. Tym samym niniejsza sprawa nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Natomiast Sąd, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na względzie powyższe Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.