IV SAB/Gl 70/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi R.G. na bezczynność [...] Kuratora Oświaty w K. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] Kuratora Oświaty w K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w zakresie żądania udostępnienia karty uzgodnień oraz wniosku z dnia [...] r. w terminie 14 dni; 2. zasądza od [...] Kuratora Oświaty w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. G. we wniosku z dnia [...] 2010 r., wysłanym do [...] Kuratora Oświaty drogą elektroniczną, domagał się uzyskania informacji publicznej o tym, jaka jest szczegółowa procedura powoływania członków, przewodniczącego i zastępców Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...]. We wniosku zawarto następujące pytania: 1. jakie dokumenty powstają w sprawie; 2. jaki jest ich obieg wewnętrzny; 3. kto personalnie odpowiada za załatwienie sprawy na poszczególnych jej etapach; 4. kto koordynuje wszystkie te czynności i nadzoruje załatwienie sprawy do momentu przekazania dokumentów do podpisu przez Wojewodę [...]; 5. na jakim etapie występuje konsultacja ze związkami zawodowymi i jaka jest procedura tych uzgodnień? Dodatkowo domagał się przesłania wzoru tzw. karty uzgodnień. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ w piśmie z dnia [...] 2010 r. poinformował wnioskodawcę, że zasady i tryb powoływania członków komisji, w tym przewodniczącego i jego zastępców regulują przepisy powszechnie obowiązującego prawa w tym zakresie, a w szczególności rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. Nr 15, poz. 64 z późn. zm.) R. G., w kolejnym wniosku z dnia [...] 2010 r., wysłanym do organu również drogą elektroniczną, wniósł o sprecyzowanie: 1. Kiedy, w jaki sposób i z jakimi związkami zawodowymi porozumiewał się Wojewoda [...] w sprawie aktualnego składu Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli oraz przez kogo każdy związek był reprezentowany? 2. Na których dokumentach urzędowych dotyczących powołania Komisji widnieją podpisy przedstawicieli związków zawodowych? 3. Przez jakie organy zostali zgłoszeni poszczególni członkowie aktualnie funkcjonującej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...]? [...] Kurator Oświaty pismem z dnia [...] 2010 r., odpowiadając na wniosek z dnia [...] 2010 r., wyjaśnił, że zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. Nr 15, poz. 64 z późn. zm.), powoływanie członków komisji dyscyplinarnej nastąpiło w porozumieniu ze związkami zawodowymi. Jednocześnie zaznaczył, że organ zwrócił się do jednostek samorządu terytorialnego o wskazanie kandydatów na członków komisji dyscyplinarnej, których zaakceptowanie zostało poprzedzone pozytywną opinią rad pedagogicznych i związków zawodowych działających na danym terenie. Pismem z dnia [...] 2010 r. R. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność [...] Kuratora Oświaty, bowiem nie otrzymał odpowiedzi na wniosek z dnia [...] 2010 r. pomimo otrzymania pisma organu z dnia [...] 2010 r., które nie zawierało żadnej z wnioskowanych informacji oraz domagał się zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, względnie o jej odrzucenie. Organ podniósł, iż w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o udzielenie informacji publicznej, udzielił odpowiedzi na każde skierowane do niego pismo. Nie dopatrzył się tym samym jakiegokolwiek uchybienia, czy bezczynności. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] 2010 r. zarzucił organowi celowe udzielanie mu niepełnych informacji i przewlekłość w prowadzeniu sprawy. Wyjaśnił, że jest obrońcą nauczycielki obwinionej przed Komisją Dyscyplinarną dla Nauczycieli i jego zdaniem organ nie chciał udzielić mu zgodnej z prawdą informacji, gdyż mogłaby ona świadczyć o powołaniu komisji dyscyplinarnej sprzecznie z przepisami prawa, co może stanowić przyczynę stwierdzenia nieważności prowadzonego postępowania dyscyplinarnego. Jednocześnie skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny, w trybie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), za nie przekazanie skargi i akt sprawy w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wniosek w tym zakresie został zarejestrowany w tut. Sądzie w sprawie o sygn. akt IV SO/Gl 1/11, gdzie podlegać będzie odrębnemu rozpoznaniu. Na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r., skarżący sprecyzował, że żądanie skargi obejmuje udostępnienie kart uzgodnień, których domagał się wnioskiem z dnia [...] 2010 r. oraz udzielenia odpowiedzi na pytania, które zawarł w piśmie z dnia [...] 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), powoływanej dalej w skrócie jako p.p.s.a., sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 a tej ustawy. Dotyczy to takich spraw, które mogą być zakończone decyzją lub postanowieniem, albo odnoszą się do innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem z bezczynnością możemy mieć do czynienia tylko wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a p.p.s.a., Sąd, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w terminie przez siebie wskazanym. Jednakże nie może nakazywać sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego. Dodatkowo, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w sytuacji odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Warszawa 2004, s. 28). Tym samym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie bądź inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, należy traktować jako nieudzielenie żądanej informacji. Rozpoznając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi Sąd stwierdził, że wniosek organu o jej odrzucenie nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się bezpośrednio do stanowiska organu należało podkreślić, że pomimo początkowych rozbieżności w orzecznictwie i poglądach doktryny, utrwalił się pogląd, że obowiązujące przepisy nie wymagają przed wniesieniem skargi na bezczynność w dostępie do informacji publicznej wyczerpania trybu zażaleniowego określonego w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, ani poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 p.p.s.a.). W konsekwencji skargę na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej można wnieść w każdym czasie, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdyż nie jest ona ograniczona żadnym terminem (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2007 r. o sygn. akt I SAB/Wa 20/07, Lex 347781). Z powyższych względów Sąd nie podziela stanowiska organu, iż przedmiotowa skarga złożona przez skarżącego powinna być odrzucona, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 p.p.s.a. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), powoływanej dalej w skrócie jako ustawa. Zgodnie ze wskazaną regulacją informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 przedmiotowej ustawy. Należy również przy wykładni tych przepisów kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do organów władzy publicznej, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, przy czym odnosi się ta informacja jedynie do sfery faktów. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy, jako zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, określa między innymi organy władzy publicznej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przykładowo wymieniając je w pięciu punktach. Wobec powyższego zauważyć przyjdzie, że w myśl art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) kurator oświaty, to kierownik kuratorium oświaty, jako jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie, którego zakres działania określa art. 31 tej samej ustawy. Stąd wykonuje on w imieniu wojewody na obszarze województwa zadania i kompetencje z zakresu oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych, w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oświatowymi (art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Zgodnie z art. 4 ust. 3 omawianej ustawy podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są zatem szeroko pojęte organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). Nie może budzić żadnych wątpliwości, że [...] Kurator Oświaty jako organ władzy publicznej, wykonujący zadania administracji zespolonej w województwie jest zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej precyzyjnie określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania tej ustawy, procedurę, tryb i formę udostępniania żądanych informacji. Jedynie w kwestii wydania decyzji odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy uznać, że w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do organu zobowiązanego do jej udzielenia oraz dotyczył informacji udostępnianej w trybie omawianej ustawy. Skoro tak, to stosownie od art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (udostępnienie to nie ma formy decyzji), zaś ewentualna odmowa udostępnienia powinna nastąpić w formie decyzji. Udostępnienie żądanej informacji publicznej w odmiennej formie lub w odmienny sposób może nastąpić tylko w przypadku istnienia okoliczności uzasadniających takie odstępstwo (por. art. 5 ustawy). W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia - organ dokonuje tego w formie czynności materialno - technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 ustawy), lub też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy), odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej, może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Przy czym organ administracji winien ich dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (por. art. 13). Wymaga zaakcentowania, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób jego dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Natomiast dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. Przedmiotem niniejszego postępowania jest prawo do informacji publicznej zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] 2010 r. oraz uzupełnione kolejnym wnioskiem z dnia [...] 2010 r. Skarżący na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprecyzował, że żądanie skargi obejmuje udostępnienie kart uzgodnień, których domagał się wnioskiem z dnia [...] 2010 r. oraz udzielenia odpowiedzi na pytania, które zawarł w piśmie z dnia [...] 2010 r. W tym miejscu należy się zgodzić z argumentacją skarżącego, że skierowane do niego przez organ pisma z dnia [...] i [...] 2010 r., nie stanowiły pełnej i wystarczającej odpowiedzi na żądania zawarte we wnioskach z dnia [...] i [...] 2010 r., a tym bardziej nie były rozstrzygnięciem przewidzianym w katalogu rozstrzygnięć wymienionych w omawianej ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pismo organu z dnia [...] 2010 r. w swojej treści zawierało wyłącznie oświadczenie, że zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. Nr 15, poz. 64 z późn. zm.), powołanie członków komisji dyscyplinarnej nastąpiło w porozumieniu ze związkami zawodowymi oraz stwierdzenie, że organ zwrócił się do jednostek samorządu terytorialnego o wskazanie kandydatów na członków komisji dyscyplinarnej, których zaakceptowanie zostało poprzedzone pozytywną opinią rad pedagogicznych i związków zawodowych działających na danym terenie. Tak sformułowanego pisma w żadnym przypadku nie można uznać za merytoryczne ustosunkowanie się do treści zgłoszonych pytań zawartych we wniosku skarżącego z dnia [...] 2010 r. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga bowiem precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych we wniosku żądań i kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. W konsekwencji, skoro wnioskowana informacja nie została w pełni udzielona, co jest równoznaczne z jej nie udzieleniem, to skarżący słusznie wskazuje na bezczynność organu w tym zakresie. Zdaniem Sądu udostępnienie informacji publicznej jest niewątpliwie czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dlatego skarżący miał prawo kwestionować bezczynność organu administracji publicznej. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest treść art. 21 ust. 1 ustawy, w myśl którego, do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady stosuje się przepisy p.p.s.a. Nieudzielanie informacji publicznej (art. 13 ust. 1 ustawy) oraz niepowiadomienie o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona (art. 13 ust. 2 ustawy) stanowi bezczynność, na którą na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. służy skarga do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, sądowa kontrola zgodności z prawem działania organu administracji publicznej, jakim jest [...] Kurator Oświaty wykazała, że dysponując wnioskowaną przez skarżącego informacją i nie udostępniając jej pozostawał w bezczynności. W tej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy winno nastąpić poprzez udzielenie stosownej informacji, czy też odniesienia się do treści żądania w formie czynności materialno - technicznej, bądź wydanie decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi skarżącemu wykorzystanie środków prawnych, pozwalających zweryfikować nowowydane rozstrzygnięcie wraz z prawem wniesienia skargi do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Odmienne postępowanie, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną nie jest do zaakceptowania. Rozpatrując ponownie sprawę, w terminie 14 od dnia doręczenia akt administracyjnych, we wskazanym w sentencji wyroku zakresie, organ powinien mieć na uwadze wyżej poczynione rozważania. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny, na podstawie art. 149 i art. 286 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 5, art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 31 w związku z art. 3 pkt 8 ustawy o systemie oświaty, zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów orzeczono, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącego kwotę odpowiadającą wysokości uiszczonego przez niego wpisu.