IV SAB/Gl 76/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie informacji publicznej zobowiązuje Prezydenta Miasta R. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie 14 dni. W skardze na bezczynność z dnia [...] skierowanej za pośrednictwem Prezydenta Miasta R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. K. domagał się zakreślenia organowi czternastodniowego terminu na rozpatrzenie jego wniosku złożonego w dniu [...] w formie elektronicznej do Urzędu Miasta R., w którym wystąpił o udostępnienie mu informacji w postaci dokumentacji geotechnicznej dla terenu miasta R. w związku z budową Wielofunkcyjnego Ośrodka Sportowego – krytej pływalni przy ul. [...]. Skarżący stwierdził, iż żądana przez niego informacja zaliczana jest do informacji publicznych. W odpowiedzi na skargę, po przytoczeniu treści pism, jakie wymienione zostały pomiędzy skarżącym, a organem, w których oba podmioty przedstawiały swoje stanowisko w sprawie, Prezydent Miasta R. podniósł, iż posiadane przez Urząd Miasta opracowanie "Dokumentacja geotechniczna dla potrzeb budowy krytego basenu w R." jest częścią składową opracowanej dokumentacji projektowej i jest, jak i cała dokumentacja projektowa, objęte prawami autorskimi. W podpisanej umowie z Projektantem na opracowanie dokumentacji projektowej z dnia 18 czerwca 2008r. w § 3 ust. 3 określono pola eksploatacji, na jakich projektant przenosi na rzecz Zamawiającego (Miasto R.) majątkowe prawa autorskie do opracowania – zwielokrotnianie, utrwalanie, publikowanie, udostępnianie w ramach postępowania o udzielanie zamówienia publicznego na wykonanie robót budowlanych objętych dokumentacją. Zauważono, mając powyższe na względzie, iż posiadana przez Urząd Miasta R. dokumentacja projektowa na budowę Aquaparku, której częścią składową jest "Dokumentacja geotechniczna dla potrzeb budowy krytego basenu w R." nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz.1198 z późn. zm.), a ponadto objęta jest prawami autorskimi. Z dostarczonych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą akt administracyjnych wynikało, iż złożony przez skarżącego w formie elektronicznej wniosek zawierał prośbę o przesłanie pełnej "Dokumentacji geotechnicznej dla potrzeb budowy krytego basenu w R." z terenu Ośrodka Sportu i Rekreacji, okolic ulicy [...] i z terenu dzielnicy [...] w R., jak też wszystkich innych, jeżeli dokumentacje takie były wykonywane. Skarżący domagał się przesłania odpowiedzi drogą elektroniczną. W dniu [...] udzielona została skarżącemu odpowiedź, w której działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R., jego zastępca poinformował wnioskodawcę, iż nie może załatwić pozytywnie jego wniosku, gdyż żądana w nim informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pisemne opracowanie stanowiące przedmiot wniosku nie spełnia bowiem cech dokumentu urzędowego w rozumieniu jej art. 6 ust. 2. Powołano się przy tym na definicję legalną dokumentu urzędowego zamieszczoną w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do opisanego powyżej pisma dołączono kopię umowy zawartej pomiędzy Miastem R. i spółką prawa handlowego zwanego "Projektantem". W umowie tej Projektant zobowiązał się do opracowania dokumentacji projektowej pod nazwą "Budowa Wielofunkcyjnego Ośrodka Sportowego - Budowa krytej pływalni przy ul. [...] w R.". § 3 ust. 3 tej umowy określał, że Projektant przenosi na rzecz Zamawiającego majątkowe prawa autorskie do przedmiotu umowy na następujących polach eksploatacji – zwielokrotnianiu, utrwalaniu, publikowaniu, udostępnianiu w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie robót budowlanych objętych dokumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tak też wyraźnie określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie - możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) zwanej dalej u.d.i.p. poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Tylko wtedy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie właściwy do orzekania o bezczynności adresata wniosku o udzielenie informacji. Jednocześnie przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej pozwala na przejście do drugiego etapu skargi – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni. Rozważenie kwestii, czy informacja żądana przez wnioskującego o jej udostępnienie ma charakter informacji publicznej i czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych obciąża przede wszystkim adresata wniosku, gdyż wynik tej oceny implikuje rodzaj dopuszczalnych prawnie zachowań. Konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a wniosek skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia jest obowiązek organu do podjęcia działań wymaganych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Akt ten nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej, brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie. Jak wynika z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą materiałów sprawy wezwany do udzielenia informacji opisanej we wniosku skarżącego z dnia [...] organ stwierdził, że informacja ta nie ma charakteru informacji publicznej, gdyż dokumentacja geotechniczna będąca w posiadaniu Urzędu Miasta R. nie nosi cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji tego uznano za wystarczające skierować do wnioskodawcy pismo zawierające odmowę załatwienia wniosku (pismo z dnia [...]) Natomiast w odpowiedzi na skargę, podtrzymując zaprezentowany w przywołanym wyżej piśmie pogląd, wskazano dodatkowo, iż dokumentacja projektowa, której częścią składową jest żądana przez skarżącego dokumentacja geotechniczna, objęta jest prawami autorskimi. Argumentację organu, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy uznać za sprzeczną wewnętrznie. W istocie nie wiadomo, co było przyczyną braku udostępnienia żądanej informacji, gdyż obie przyczyny podane przez Prezydenta Miasta R. wykluczają się i wskazują na brak prawidłowego rozumienia przez organ istoty ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeśli żądana informacja nie byłaby informacją publiczną, organ nie był zobowiązany, na gruncie u.d.i.p., do jej udostępnienia bez względu na ochronę zawartych tam danych gwarantowaną innymi przepisami prawa. Zważyć przyjdzie, iż jedynie w sytuacji pozytywnej odpowiedzi na pytanie, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej organ uprawniony jest do rozpatrzenia jej pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia. Zaistnienie negatywnych przesłanek (art. 5 u.d.i.p) nie odbiera żądanej informacji cech informacji publicznej lecz nakłada na organ obowiązek załatwienia spraw poprzez wydanie decyzji odmownej z powołaniem przepisu art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do zajęcia jednoznacznego stanowiska, co do charakteru wnioskowanej przez skarżącego informacji w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informację publiczną stanowią dokumenty urzędowe oznaczające dla celów ustawy treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy (art. 6 ust. 2 ustawy), a także dokumenty nie będące dokumentami urzędowymi w rozumieniu przytoczonej normy prawnej, jednakże zawierające informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Dokumenty te stanowią przeto nośniki informacji publicznej. Podsumowując uznać trzeba, iż podmioty wymienione w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc również Prezydent Miasta R., będąc w posiadaniu wymienionych wyżej rodzajów dokumentów, w przypadku żądania ich udostępnienia, są zobowiązane do załatwienia sprawy w trybie omawianej ustawy. W przeciwieństwie do dokumentów urzędowych oraz dokumentów będących nośnikiem informacji publicznej, a więc informacji o faktach związanych z problematyką wymienioną w treści art. 6 ust. 1 ustawy, w posiadaniu podmiotów, o których mowa w jej art. 4 mogą być również inne dokumenty nie zawierające danych o faktach publicznych i nie będące dokumentami urzędowymi. Ten rodzaj dokumentacji nie może być udostępniany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z jednolitego i ugruntowanego już poglądu reprezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w zakresie wykonywania tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów i obejmuje treść wszelkiego rodzaju dokumentów, dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, przy czym chodzi nie tylko dokumenty przezeń bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez podmiot zobowiązany, ale również takie, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357 oraz z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, Lex nr 745166). Dokumentacja geotechniczna wykonana na zlecenie Miasta R., jako jeden z elementów dokumentacji projektowej sporządzonej w celu wykonania wielofunkcyjnego ośrodka sportowego w R., oceniana poprzez pryzmat przedstawionej interpretacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi bezspornie dokument zawierający informację publiczną. Jest to materiał urzędowy powstały w celu zrealizowania powierzonych gminie zadań. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy należy bowiem do jej zadań własnych, a zadania te obejmują także sprawy terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz.1591). Mając powyższe na uwadze, uznać trzeba przedmiot żądania określony we wniosku skarżącego z dnia [...] jako przedmiot mieszczący się w przykładowym katalogu informacji publicznej zawartym w art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Żądana przez skarżącego dokumentacja odnosiła się bowiem do "sprawy publicznej", jaką jest kwestia sposobu realizacji zadnia publicznego i wydatkowania środków publicznych na ten cel i sporządzona została na zlecenie podmiotu publicznego w celu realizacji jego zadań. Tym samym, wbrew twierdzeniom organu zaprezentowanemu w odpowiedzi na wniosek skarżącego, Prezydent Miasta R., jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, był zobowiązany do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spoczywał na nim, w świetle art. 6 u.d.i.p., obowiązek udzielania informacji publicznej m.in. o danych publicznych, do których zakwalifikować można informację o treści dokumentacji projektowej dotyczącej sposobu realizacji zadania publicznego. Przedstawiona konstatacja pozwala dopiero na ocenę słuszności stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, gdzie powołano się na prawa autorskie, jako uzasadnienie odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji. Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (j.t. Dz.U. z 2006 r., nr 90, poz. 631 ze zm.) stanowi, że przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór). Opinie i ekspertyzy sporządzone przez wyspecjalizowane podmioty odpowiadają tej ustawowej definicji. Istotne jest jednak, iż dokumentacja projektowa sporządzona na zlecenie Miasta R., która bezspornie jest przejawem działalności twórczej o indywidualnym charakterze równolegle do tego stanowi materiał urzędowy o którym mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim(...). Pełni funkcję służebną w procesie gospodarowania majątkiem publicznym przez organy samorządu terytorialnego, a więc nie stanowi przedmiotu chronionego regułami prawa autorskiego. Użyta w art. 4 ust. 2 ustawy o prawie autorskim(...) formuła "materiały urzędowe" oznacza się stosunkowo dużą pojemnością. Jest ona bowiem zdolna pomieścić wszystko, "co nie będąc dokumentem jest urzędowe. Przy czym cechę tę materiał może uzyskać, gdy pochodzi od urzędu bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź wreszcie dlatego, że powstał on w rezultacie procedury urzędowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 1997r., I SA/Kr 1062/96, publ. CBOISA). Przypomnieć tu można także utrwalony w orzecznictwie Sądu Najwyższego pogląd, z którego wynika, że materiałem urzędowym jest to, "co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej" (wyrok Sądu Najwyższego z 26 września 2001r. sygn. akt IV CKN 458/00, publ. Lex nr 52711). Za takim rozumieniem wzajemnych relacji między art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 4 ustawy o prawie autorskim (...) przemawia również wymóg efektywności społecznej kontroli, której winny być poddane informacje służące bezpośrednio zrealizowaniu powierzonych organowi władzy publicznej zadań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11). Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie należy uznać za uzasadniony. Zalecenia, co do dalszego postępowania sprowadzają się do obowiązku Prezydenta Miasta R. załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakreślonym w sentencji wyroku terminie, odpowiadającym terminowi wynikającemu z art. 13 ust. 1 ustawy w związku z art. 286 § 2 P.p.s.a. Skoro organ dysponuje żądaną dokumentacją stanowiącą informację publiczną, to winien załatwić wniosek skarżącej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Jest możliwe albo w formie czynności materialno-technicznej poprzez udzielenie informacji obejmującej całość żądanej dokumentacji lub jej treści zanonimizowanej w sposób zapewniający ochronę wrażliwych danych, albo w formie odmownej decyzji administracyjnej, przy uwzględnieniu regulacji art. 5 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych lub o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zachowanie organu nie nosiło znamion lekceważącego traktowania obowiązków udostępniania informacji publicznych, a wynikało z odmiennego interpretowania przepisów obowiązującego prawa, o czym świadczy niezwłocznie podjęta i prowadzona z wnioskodawcą korespondencja. Sąd odstąpił więc od orzekania o rażącym naruszeniu prawa wywołanego pozostawaniem organu w bezczynności, o czym mowa w art. 149 zdanie drugie p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w oparciu o art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.