IV SAB/Gl 86/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy Z. do rozpatrzenia wniosku skarżącego w części dotyczącej żądania udostępnienia wykazu uchwał Zarządu Gminy Z. za lata 1990-2002; 2) w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Wójta Gminy Z. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia 24 listopada 2011r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący J.J. wystąpił o stwierdzenie bezczynności Wójta Gminy Z. i zobowiązanie go do udostępnienia skarżącemu informacji publicznych w postaci wykazu uchwał Rady Gminy Z. za lata 1990-2004 i wykazu uchwał Zarządu Gminy Z. za lata 1990-2002, o które zwrócił się wnioskiem z dnia 15 października 2011r. Zaznaczył, iż wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, a mimo tego adresat wniosku nie udzielił mu jej, również nie odmówił jej udzielenia ani też nie wskazał, iż wniosek zostanie załatwiony w innym, niż przewidziany prawem, terminie. Do skargi załączono wydruk wniosku podpisanego imieniem i nazwiskiem skarżącego, kierowanego za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres Urzędu Gminy w Z. z dnia 15 października 2011r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wykazu uchwał Rady Gminy Z. za lata 1990-2004 i wykazu uchwał Zarządu Gminy Z. za lata 1990-2002. We wniosku podany był adres zwrotny. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził otrzymanie wniosku skarżącego z dnia 15 października 2011r. Przyznał, iż w wyniku pomyłki odpowiedź przygotowana przez Sekretarza Gminy przesłana została na adres Urzędu Gminy, a nie na adres wnioskodawcy. Dopiero po wpłynięciu skargi zorientowano się, iż odpowiedź nie została przekazana na właściwy adres i przystąpiono do załatwienia wniosku. W dniu 1 grudnia 2011r. skierowano na adres skarżącego, podany w jego wniosku z dnia 15 października 2011r. odpowiedź. Przekazano w niej, iż istnieje możliwość zaznajomienia się z treścią uchwał Rady Gminy w formie elektronicznej, a uchwały Zarządu Gminy dostępne są tylko w formie papierowej i są zarchiwizowane. Pouczono skarżącego, iż w celu przejrzenia tych dokumentów lub zrobienia odpisów skarżący powinien skontaktować się z pracownikami urzędu i umówić się na spotkanie. W związku z udzieloną na wniosek skarżącego odpowiedzią organ zaprzeczył, iż pozostaje nadal w bezczynności. Podniesiono nadto, iż skarga zawiera braki formalne, gdyż nie została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, co jest wymagane również dla skuteczności skargi na bezczynność. W przekazanych przez organ wraz ze skargą aktach znajdowały się wydruki korespondencji przekazywanej za pośrednictwem poczty elektronicznej, a w tym wniosek skarżącego z dnia 15 października 2011r., odpowiedź na ten wniosek z dnia 17 grudnia 2011r. skierowana na adres Urzędu Gminy w Z. oraz odpowiedź z dnia 1 grudnia 2011r. skierowana na adres skarżącego. W odpowiedzi tej wskazano, iż "uchwały Rady Gminy znajdują się na stronie BIP Z. pl. uchwały zarządu dostępne na miejscu w postaci dokumentów papierowych po uzgodnieniu z Archiwistą [...]." Następnie, w dniu 7 grudnia 2011r., Sekretarz Gminy Z. zwrócił się do skarżącego o potwierdzenie odbioru odpowiedzi na wniosek. W tym samym dniu skarżący przekazał, iż nie otrzymał korespondencji z dnia 17 października 2011r natomiast nie traktuje treści listu elektronicznego z dnia 1 grudnia 2011, jako odpowiedzi na swój wniosek, gdyż domagał się przesłania informacji, a nie udostępnienie jej do wglądu. W odpowiedzi ponownie wyjaśniono, iż BIP jest powszechnie dostępny i to, co jest na jego stronach nie musi być przesyłane wprost. Zaznaczono, iż w przypadku, gdy wnioskodawca nie znajdzie potrzebnej informacji na stronach BIP informacja ta zostanie uzupełniona. Powtórzono, iż uchwały zarządu zamieszczone w archiwum udostępnianie są do wglądu na żądanie po uprzednim uzgodnieniu terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a) P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie samego zachowania się organu administracji. Uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena, co do bezczynności organu dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie stan prawny ma oparcie w regulacji zawartej w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) zwanej dalej u.d.i.p., co skutkuje przyjęciem właściwości sądów administracyjnych w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545).Termin określony w art. 13 ust. 2 cytowanej ustawy wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku. Kwestia, czy adresat wniosku o udostępnienie informacji był podmiotem zobowiązanym w świetle u.d.i.p nie była sporna. Nie budzi ona również wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w aspekcie art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji RP stanowiącego, iż samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a po myśli art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Również jako niesporne należało uznać, iż żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieściło się w obszarze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ab initio u.d.i.p. obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 w/w ustawy), a więc bezspornie również informacja o aktach prawnych wydawanych przez organy władzy samorządu terytorialnego. Istotę sporu stanowiła natomiast kwestia czy organ podjął wymagane prawem działanie, czy też pozostaje w bezczynności. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej załatwienie sprawy przybiera następujące formy – 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Natomiast sposób załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej przez organy władzy publicznej ustawa przewiduje wyłącznie w art. 16 ust. 1 ustawy, według którego odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie. Dokumentacja sprawy przedstawiona Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą pozwala przyznać rację skarżącemu, iż do dnia wniesienia skargi zobowiązany organ nie załatwił sprawy w żadnej z wymienionych wyżej form. Nie udzielił żądanych odpowiedzi. Nie wydał też decyzji o odmowie udzielenia informacji ani też nie przekazał adresatowi wniosku pisma informującego że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że po dacie wniesienia skargi na bezczynność organu, w piśmie z dnia 1 grudnia 2011r. które zostało przekazane skarżącemu w formie elektronicznej, organ częściowo załatwił sprawę. Udzielił odpowiedzi w zakresie żądania wykazu uchwał Rady Gminy za lata 1990 – 2004. Wobec tego, mimo odmiennego stanowiska skarżącego, uznać należało, że organ nie był już w bezczynności w odniesieniu do tej części wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny reprezentuje pogląd, iż zamieszczenie informacji na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej zwalnia zobowiązany podmiot od obowiązku udzielenia żądanych wiadomości na wniosek, a wynika to z brzmienia art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, gdzie określa się, iż udostępnienie informacji publicznej następuje albo przez umieszczenie stosownych dokumentów na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej albo przez udostępnienie danych na wniosek. Jednocześnie zauważyć trzeba, że skarżący nie złożył przeciwdowodu pozwalającego zakwestionować wiarygodność udzielonej mu odpowiedzi, co do prowadzenia przez Radę Miasta stron BIP i zamieszczenia na niej wykazu uchwał Rady Gminy Z. z lat 1990-2004. Przekazanie tej informacji skarżącemu stanowi o wymaganej reakcji na złożony wniosek. W następstwie takiego osądu postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, co do udostępnienia wymienionych wyżej informacji, stało się bezprzedmiotowe. W przypadku, gdy organ załatwi sprawę po myśli właściwych przepisów w czasie pomiędzy wniesieniem skargi, a wydaniem przez sąd administracyjny wyroku powinien znaleźć zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08 LEX nr 463487 publ. Internetowa Baza Orzeczen NSA) stwierdzając, iż przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a ma zastosowanie, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zgodnie z wymienionym w cytowanej uchwale przepisem art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu. Z przedstawionego wyżej powodu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - postanowił w zakresie objętym żądaniem udostępnienia wykazu uchwał Rady Gminy Z. z lat 1990-2004 umorzyć postępowanie. Materiał sprawy pozwala przyjąć, iż odpowiedź zawarta w piśmie przekazanym za pośrednictwem poczty elektronicznej z dnia 1 grudnia 2011r. nie załatwiała jednak całości sprawy, gdyż wniosek skarżącego obejmował jeszcze żądanie udostępnienia mu informacji publicznej pod postacią wykazu uchwał Zarządu Gminy Z. z lat 1990-2002. Podkreślić tu trzeba, iż w myśl art. 14. ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 ab initio u.d.i.p.). W części dotyczącej żądania wykazu uchwał Zarządu Gminy Z. podmiot udzielający odpowiedzi w imieniu organu nietrafnie zinterpretował treść wniosku, jako żądanie dostępu do tych dokumentów. Zbędnie zatem pouczył skarżącego o możliwościach udostępnienia aktów prawnych w formie papierowej. Nie wyjaśnił natomiast, czy jest w posiadaniu wymaganego przez skarżącego wykazu aktów prawnych znajdujących się w archiwum, czy też dokumentacja ta musiałaby zostać odpowiednio przygotowana i czy w takim wypadku będzie miała zastosowanie regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p. W konsekwencji braku reakcji ze strony organu, jaka wymagana jest po myśli art. 7 ust. 1 pkt 1 lub 2 przywoływanej ustawy, względnie art. 16 tego aktu, stało się konieczne, na podstawie art. 149 P.p.s.a, zobowiązanie organu do załatwienia tej części wniosku, która zawierała żądanie udostępnienia informacji publicznej w postaci wykazu uchwał Zarządu Gminy Z. za lata 1990 - 2002 i zobowiązanie organu do pełnego załatwienia sprawy. Wójt Gminy Z. dokonując właściwej dla sprawy formy jej załatwienia zobowiązany będzie uwzględnić termin określony w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Dostrzeżona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, albowiem była wynikiem błędnej interpretacji wniosku skarżącego. Nie stanowiła natomiast rażącego uchybienia obowiązkom nałożonym mocą u.d.i.p. na podmioty wymienione w jej art. 4 ust. 1 i 2. Odnosząc się natomiast do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę, która prowadzić miała do wykazania uchybień formalnoprawnych wniesionej skargi zwraca uwagę, iż ustawodawca uzależnienie zaskarżenia bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia czyni w sposób wyraźny, tak jak w art. 37 § 1 k.p.a., czy art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Słusznym więc wydaje się pogląd, iż procedura dostępu do informacji publicznej nie przewidując wprost zażalenia na bezczynność organu administracji w przypadku braku jego działania, tym samym wyklucza konieczność stosowania takiego środka, w celu skutecznego złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. O konieczności wyczerpania drogi odwoławczej w postaci zażalenia mówić można wyłącznie w przypadku, wskazanym w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy organ faktycznie odmawia udzielenia informacji publicznej, jednakże odmowa ta nie przybiera wymaganej formy decyzji lub gdy pozostaje w bezczynności, mimo obowiązku umorzenia wszczętego postępowania. Biorąc natomiast pod uwagę zapis zawarty w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawą o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne ustosunkować się do kwestii obowiązku poprzedzenia skargi na bezczynność wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu jednakże, w świetle brzmienia art. 52 § 3 § 4 p.p.s.a., nie znajduje uzasadnienia stanowisko, według którego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Przede wszystkim bowiem, dokonując wykładni literalnej wskazanych przepisów, zauważyć trzeba, iż ustawodawca zachowanie takie przewidział wyłącznie w przypadku, gdy skarga skierowana została przeciwko aktywności organu administracji przebierającej formę aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, niemającego charakteru decyzji lub postanowień czy w przypadku pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, a także aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Nie przewidział natomiast wezwania do usunięcia prawa w przypadku, gdy skarga skierowana jest na bierne zachowanie ze strony podmiotów zobowiązanych prawem do określonego działania. Dodatkowo zauważyć trzeba, iż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, a przepis ten nie został wymieniony w regulacji o charakterze zamkniętego katalogu, jaką jest norma zawarta w przepisie art. 52 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego, jako bezzasadne uznane zostały twierdzenia Wójta Gminy Z., o braku wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia poprzedzających skargę na bezczynność. Z przedstawionych przyczyn orzeczono, jak w sentencji, na mocy wskazanych powyżej przepisów art. 161 § 1 pkt 3 i 149 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono po myśli art. 200 P.p.s.a.