IV SAB/Gl 88/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi I.T. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Zarząd A w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania oraz że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3) zasądza od Zarządu A w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2017 r. I.T. wystąpiła do Zarządu A w G. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania: 1. jakie koszty w latach od 2012 do 2017, poniósł organ na opłaty za energię elektryczną w świetlicy A, 2. w jakim procencie wzrosło zużycie energii elektrycznej w zestawieniu lat: – 2011/2015 – 2012/2016 – 2013/2017 3. jakie były dochody z tytułu udostępniania energii elektrycznej dzierżawcom ogrodu 144 w 2017 r., 4. jakie były dochody z tytułu udostępniania energii elektrycznej dzierżawcom ogrodów w latach 2015, 2016 i 2017, 5. w jakim trybie organ przyjął i rozpatrzył w 2017 r., zgłoszenie o nielegalnym poborze prądu ze świetlicy, 6. jaka była kolejność załatwienia wyżej wymienionej sprawy, 7. jakie jest rozstrzygnięcie sprawy, 8. jakie konsekwencje wyciągnięto w stosunku do prezesa i elektryka A, 9. czy zgodne jest ze statutem i prowadzoną polityką wewnętrzną PZD, wypowiedzenie umowy dzierżawy I.T. za wniesienie skarg dotyczących, naruszenia § 78 regulaminu, w związku z nielegalnym poborem prądu ze szkodą dla PZD, 10. protokoły kontroli organu nadrzędnego tzn. Delegatury PZD w G., w których wskazane są nieprawidłowości związane z poborem energii elektrycznej, 11. w jaki sposób i kto z organu sprawuje nadzór nad prezesem i elektrykiem, którzy udostępniają prąd PZD na rzecz działkowców, 12. jakie było stanowisko zajęte w tej sprawie przez organ nadrzędny tzn. Delegaturę PZD w G., 13. jakie było stanowisko zajęte w tej sprawie przez organ nadrzędny, czyli Okręg PZD w K.. Jednocześnie I.T. wskazała sposób udostępnienia powyższych informacji w formie mailowej na podany przez nią adres poczty elektronicznej. Pismem z dnia 19 stycznia 2018 r. I.T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłość postępowania A w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wraz z wnioskiem o zwrot kosztów postępowania. W treści skargi wyjaśniła, że organ nie udzielił odpowiedzi na złożony przez nią wniosek z dnia 19 grudnia 2017 r. oraz dodała, że informacje o które się zwróciła, były jej niezbędne do wykazania, że wnoszone przez nią skargi mają merytoryczne uzasadnienie i dotyczą jej bezpośrednio, bo na ich skutek utraciła prawo dzierżawy ogrodu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, iż skierowanie skargi na bezczynność przeciwko Zarządowi A w G. jest niedopuszczalne z uwagi na brak zdolności sądowej skarżonego podmiotu, który nie podlega uzupełnieniu w trybie art. 31 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co natomiast uzasadnia odrzucenie skargi. Ponadto, powołując się na treść art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i art. 17 ustawy prawo o stowarzyszeniach oraz § 32 pkt 1 Statutu PZD, wskazał, że statut nie przewiduje by Rodzinny Ogród Działkowy lub jego zarząd posiadał odrębną od stowarzyszenia osobowość prawną lub by mógł taką osobowość uzyskać. Wobec tego zdaniem pełnomocnika Zarząd A w G. nie posiada odrębnej podmiotowości prawnej do występowania w sprawie sądowoadministracyjnej, gdyż żaden z przepisów powołanej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, prawa o stowarzyszeniach, jak i statut PZD takiej osobowości mu nie przyznaje. Oznacza to z kolei, że nie posiada także zdolności sądowej, a zatem nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W opinii pełnomocnika również z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika aby zawierała ona odrębne, szczególne unormowania, które wyposażałyby zarząd rodzinnego ogrodu działkowego, funkcjonującego w ramach jednostki organizacyjnej stowarzyszenia Polskiego Związku Działkowców, w zdolność sądową i pozwalały występować mu samodzielnie, niezależnie od stowarzyszenia, w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jednocześnie z ostrożności procesowej pełnomocnik podniósł, że skarżąca od 30 listopada 2017 r. do 12 lutego 2018 r. złożyła 25 obszernych wniosków o udostępnienie przetworzonej informacji publicznej, obejmującej wszelakie kwestie od pielęgnacji roślin i drzew, dbania o mienie ROD, przez wywóz odpadów, interwencje służb mundurowych na terenie ROD, zużycie mediów, przebieg postępowań administracyjnych, udostępnienie umów licencyjnych z ZAIKS, umów ubezpieczenia, uchwał organów, zasad przetwarzania danych osobowych, zasad dzierżawy ogrodów działkowych, informacji o zarządzie finansami w tym wskazanie szczegółowych wydatków na różne kwestie, polityki zarządu ROD w sprawie faszystowskich symboli, struktury organizacyjnej ROD, kompetencji poszczególnych organów, dat kadencji poszczególnych członków zarządu, wyznaczania miejsc parkingowych, umieszczenia znaków drogowych w obrębie ROD, kompetencji i uprawnień poszczególnych zleceniobiorców, którzy w przeszłości wykonywali przeróżne zlecenia dla ROD, itp. Poza tym wskazał na fakt, iż skarżąca w miesiącu styczniu 2018 r. skierowała do tut. Sądu 23 skargi na bezczynność organu. Następnie podniósł, iż działania skarżącej mają bezpośredni związek z wypowiedzeniem jej małżonkowi umowy dzierżawy ogródka działkowego w dniu [...]r. przez Polski Związek Działkowców w W. reprezentowany przez Zarząd A w G., natomiast wyłącznym celem skarżącej jest paraliż pracy organu oraz obciążenie go kosztami udzielania informacji i kosztami postępowania sądowego, o czym w jego ocenie świadczy ilość jej wniosków i skarg, sekwencja ich składania oraz zakres żądanych informacji. Jednocześnie zwrócił uwagę, że wnioski wysłane zostały przez skarżącą pod koniec listopada i grudnia 2017 r, a więc wtedy, gdy zarząd ogrodów działkowych nie pracuje, co ma miejsce w okresie od 1 października do 31 marca każdego roku. Tym samym rzeczywiste zapoznanie się organu z wnioskiem o informację publiczną oraz podjęcie działań ukierunkowanych na jej udzielenie mogło nastąpić dopiero po 1 kwietnia 2018 r. Dodał także, że część wniosków dołączonych do skarg nie została przesłana na skrzynkę pocztową organu albowiem system zakwalifikował je jako spam. Pełnomocnik stwierdził, że w działaniach skarżącej i jej zapytaniach nie sposób dopatrzeć się w troski o dobro publiczne, o funkcjonowanie przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, a więc celu przewidzianego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Równocześnie powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prawniczym podniósł, że działania skarżącej wyczerpują znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej, które nie zasługuje na ochronę i stanowi podstawę do oddalenia skargi na bezczynność organu. Dodał, że prawo do informacji przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej, tymczasem wnioski skarżącej w żadnym wypadku na taki interes publiczny się nie powołują i to z oczywistych względów. Ponadto pełnomocnik wskazał na zachowania skarżącej, które zdaniem organu miały charakter uporczywego nękania innych działkowców oraz członków Zarządu poprzez utrwalanie ich wizerunku bez zgody, wysyłanie bezpodstawnych pomówień do Policji, Straży Miejskiej, Urzędu Miejskiego, Polskiego Związku Działkowców, czy utrudnianie prowadzenia czynności organów A w G.. Dodatkowo podkreślił, że 14 dniowy termin załatwienia wniosku przewidziany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter gwarancyjny, także dla adresata wniosku i zabezpieczenia jego prawa niezakłóconego działania zmierzającego do załatwienia sprawy, co zwłaszcza powinno być wzięte pod uwagę, w sytuacji gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierowany jest do podmiotu prywatnego, który częściowo wykonuje zadania publiczne, a nie organu władzy publicznej pracującego stale i wyposażonego w odpowiednio wykwalifikowany personel administracyjny. Podsumowując wyjaśnił również, że w dniu 8 lutego 2018 r. organ zwrócił się do skarżącej o sprecyzowanie w jakiej formie ma zostać udzielona jej informacja publiczna, wskazując stosownie do art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, iż opłata związana z kosztami przetworzenia i udostępnienia informacji publicznej w odpowiedzi na jej wnioski będzie wynosić 315,10 zł (minimalna stawka godzinowa pracownika w 2018 r. 13,70 zł x 23 h pracy, albowiem zarząd nie pracuje do 31 marca 2018 r.) + 20 gr za skan jednego dokumentu. Jednakże skarżąca nie odpowiedziała na powyższe pismo. W związku z powyższym zdaniem pełnomocnika podjęcie wskazanej czynności powoduje ustanie bezczynności co uzasadnia wniosek o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przedmiocie zobowiązania zarządu do udzielenia informacji publicznej podlegać winno oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Poza tym należy dodać, że według art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. – stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniesiona skarga dotyczyła przewlekłego prowadzenia postępowania przez Zarząd A w G. w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 19 grudnia 2017 r., złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) zwanej dalej u.d.i.p. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że żądana przez skarżącą informacja została jej udzielona w treści pisma Prezesa Polskiego Związku Działkowców A z dnia 8 lutego 2018 r. W tym miejscu należy odnieść się twierdzeń pełnomocnika zawartych w odpowiedzi na skargę, według których Zarząd A nie może być stroną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podkreślić zatem należy, że Polski Związek Działkowców (w skrócie "PZD"), zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2176) w skrócie "ustawa", a także Statutem Stowarzyszenia ogrodowego Polskiego Związku Działkowców, uchwalonym przez XII Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu 2 lipca 2015 r. ze zmianami wprowadzonymi przez XIII Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu 9 grudnia 2017 r. (tekst jednolity zarejestrowany w KRS w dniu 23 lutego 2018 r.), realizuje cele użyteczności publicznej, ponadto gospodaruje na gruntach, które uzyskał od Skarbu Państwa lub gminy oraz stowarzyszeń ogrodowych (art. 7 ustawy). Poza tym stowarzyszenie ogrodowe, prowadzące ROD na obszarze danej gminy, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, może otrzymywać dotację celową z budżetu gminy, z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Dotacja, o której mowa w ust. 1, ma służyć realizacji celu publicznego, związanego z zadaniem gminy, o którym mowa w art. 6 ust. 1, i może być przeznaczona w szczególności na budowę lub modernizację infrastruktury ogrodowej, jeżeli wpłynie to na poprawę warunków do korzystania z ROD przez działkowców lub zwiększy dostępność społeczności lokalnej do tego ROD. Z treści Statutu PZD wynika, że jest to ogólnopolskie stowarzyszenie ogrodowe, powołane do zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych oraz reprezentacji i obrony interesów swoich członków, które działa na podstawie przywołanej już wcześniej ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach i Statutu PZD. Rodzinny ogród działkowy (ROD), jest natomiast podstawową jednostką organizacyjną PZD (§ 53 Statutu) i jego organami są: walne zebranie (konferencja delegatów), zarząd, komisja rewizyjna (§ 56 i nast. Statutu). Zarząd ROD prowadzi sprawy ROD i reprezentuje PZD, w tym prowadzi sprawy ROD polegające na realizacji zadań koniecznych do zapewnienia bieżącego funkcjonowania ROD (sprawy zwykłego zarządu), a w szczególności realizuje obowiązki wynikające z prawa powszechnie obowiązującego (§ 69 i 72 Statutu). W związku z powyższym, jednym z takich obowiązków Zarządu A, jest udzielenie odpowiedzi na złożony przez skarżącą wniosek z dnia 19 grudnia 2017 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawierający pytania dotyczące zagadnień związanych z wydatkowaniem środków publicznych i realizacją wskazanych wyżej celów użyteczności publicznej. Z tego powodu, nie zasługiwały na uwzględnienie, twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę, według których Zarząd A nie może być stroną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym skoro żądana we wniosku skarżącej informacja dotyczy sposobu wykonywania przez A zadań, mających na celu zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnej, a także ponoszenia wydatków z tym związanych, Zarząd A po jego otrzymaniu, był zobowiązany do udostępnienia bez zbędnej zwłoki informacji publicznej, zawierającej aktualną wiedzę w tym zakresie. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że wnioskowana informacja publiczna została udostępniona stronie skarżącej jednakże pismo Zarządu A w tym przedmiocie, zostało skierowane do skarżącej dopiero w dniu 5 marca 2018 r. (dowód nadania) a zatem już po złożeniu skargi do sądu administracyjnego i z naruszeniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., według którego – z zastrzeżeniem wyjątków wymienionych w tym przepisie - udostępnienie informacji publicznej na wniosek, następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie, Zarząd A nie dokonał wymienionej czynności w terminie, stwierdzić zatem należało, że dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji przewlekłości w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 19 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Należy również podkreślić, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa – przewlekłość w prowadzeniu postępowania następuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a jednocześnie podejmowane przez niego czynności, nie charakteryzują się niezbędnością, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu swoich działań, by rozpatrzenie sprawy nastąpiło w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak wynika z zawartego w aktach administracjach pisma z dnia 8 lutego 2018 r. Zarząd A zwrócił się do skarżącej o sprecyzowanie, w jakiej formie ma zostać jej udzielona informacja publiczna, wskazując jednocześnie wysokość opłaty związanej z kosztami przetworzenia i udostępnienia informacji publicznej. Czynność ta nastąpiła po upływie przeszło dwóch tygodni od złożenia skargi do sądu i ze znacznym przekroczeniem terminu, który został określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jako termin udostępnienia informacji publicznej. Również pismem z dnia 8 lutego 2018 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, a więc doszło do rozpatrzenia wniosku. Wobec powyższego zdaniem Sądu stan przewlekłości ustał po wniesieniu skargi, a zatem zaistniała podstawa do zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd wydaje bowiem postanowienie o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu. Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd zobowiązany był już tylko dokonać oceny, czy stwierdzona w sprawie przewlekłość organu, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, brak było podstaw do przyjęcia oceny, że przewlekłość Zarządu A miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak bowiem wielokrotnie stwierdzono w orzecznictwie - brak udzielenia odpowiedzi, względnie zwłoka w wykonaniu obowiązku, musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13 publ. CBOS). W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które mogłyby uzasadniać ocenę, że stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do podmiotu prywatnego, który częściowo wykonuje zadania publiczne, a nie do organu władzy publicznej pracującego stale i wyposażonego w odpowiednio wykwalifikowany personel administracyjny. W związku z tym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd, orzekł jak w sentencji. Zgodnie natomiast z treścią art. 200 P.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, na które składał się wpis od skargi w kwocie 100 zł.