IV SAB/Gl 90/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. A.W. (dalej wnioskodawca, strona lub skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej P.p.s.a.) skargę na bezczynność Starosty M. (dalej organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszanie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie. Jednocześnie wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 2 marca 2018 r. oraz zasądzenie na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż w dniu 2 marca 2018 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. Wykazu nagród przyznanych pracownikom na stanowiskach kierowniczych w IV kwartale 2017 r. wraz z informacją o uzasadnieniu nagrody oraz datą jej przyznania. Jeśli organ nie dysponuje wykazem lub uzna tę informacje za przetworzoną – to wniósł o udostępnienie skanów dokumentów poświadczających przyznanie nagrody, 2. Dokumentów zgromadzonych w postępowaniu "Opracowanie dokumentacji projektowo – kosztorysowej wraz z uzyskaniem decyzji ZRID dla przeprowadzenia inwestycji związanej z przebudową ul. [...] (od ul. [...] do obszaru oznaczonego w MPZP jako [...] ), ul. [...] (od ul. [...] do ul. [...]), ul. [...] (od [...] do ul. [...]) w M. ", tj., a. Decyzji Starosty M. z [...] r. odmawiającej udzielenia zezwolenia wraz z załącznikami, b. Dokumentów dotyczących postępowania administracyjnego w sprawie wydania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych (wniosek z 7 marca 2017r.), w tym między innymi upoważnienia dla Starosty M. wydanego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, wniosków o zgodę na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, uzupełnień wniosków i wezwań Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wraz z wszystkimi załącznikami oraz innych dokumentów będących w posiadaniu organu, c. Korespondencji pomiędzy "A" Sp. z o.o. sp. k., a Starostwem Powiatowym po 1 kwietnia 2017 roku, nie wykazanej w punktach a – b powyżej, wraz z załącznikami, 3. Wniosków kierowanych przez organ do sądów w sprawie "B" , w tym między innymi wniosku o ustanowienie kuratora, wniosków o uchylenie uchwał walnego zgromadzenia "B" z [...] r., 4. Odpowiedzi organu na pismo [...] Burmistrza M. z [...] r. Skarżący jako sposób i formę udostępnienia wskazał przesłanie skanów pism i dokumentów na jego adres poczty elektronicznej. Zdaniem wnioskodawcy skarga jest konieczna i zasadna, gdyż termin do udostępnienia informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w dniu 16 marca 2018 roku i organ nie udzielił odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wniosek skarżącego z dnia 2 marca 2018 r. został wysłany drogą elektroniczną i dzień 5 marca 2018 r. to data wpływu, zarejestrowana w systemie elektronicznym. W ocenie organu wobec tego 14 - dniowy termin, na który powołał się skarżący, upłynął w dniu 19 marca 2018 r. W tym też dniu organ przesłał skarżącemu odpowiedź na wniosek Zdaniem organu gdyby uznać, że wniosek wpłynął w dniu 2 marca 2018 r., to znaczenie ma także godzina jego wysłania. Ponadto termin z art. 13 u.d.i.p. ma charakter instrukcyjny, a jego przekroczenie o trzy dni trudno uznać za bezczynność (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 685/15). Zdaniem organu wobec powyższego skarga jest bezzasadna. Z akt sprawy wynika, że po złożeniu wniosku organ w odpowiedzi z dnia 16 marca 2018 r.: 1. W zakresie pytania oznaczonego numerem 1 zamieścił wykaz wysokości nagród przyznanych wymienionym pracownikom na stanowiskach kierowniczych w IV kwartale 2017 r. oraz podał, że uzasadnienie przyznania nagrody nie stanowi informacji publicznej. a. W załączeniu przekazał skan decyzji Starosty M. z dnia [...] r. o odmowie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. b. W związku z nie doprecyzowaniem żądania podał, że nie może udzielić odpowiedzi. Podkreślono, że wniosek wymaga precyzyjnego określenia żądanych informacji, a taki brak może uniemożliwić ich właściwe zidentyfikowanie. W związku z tym wezwano do doprecyzowania żądania w terminie 7 dni, c. Poinformował, że korespondencja pomiędzy firmą "A" sp. z o.o. a Starostwem Powiatowym nie stanowi informacji publicznej. 3. Podał w zakresie pytania oznaczonego numerem 3, że wnioski kierowane przez organ do sądów w sprawie "B" jako elementy procesowe stron postępowania sądowego nie mają charakteru informacji publicznej. Pisma te nie posiadają samodzielnego bytu i sporządzane są wyłącznie w ramach toczącego się procesu. Stanowią żądanie podjęcia określonych działań w celu wywołania określonych skutków prawnych w związku z czym mają charakter wyłącznie procesowy i poza procesem sądowym nie funkcjonują. Nie są zatem dokumentami dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. 4. Organ w zakresie pytania oznaczonego numerem 4 w załączeniu przesłał odpowiedź organu na pismo Burmistrza M. z [...] r. nr [...]. W dniu 4 kwietnia 2018 r. do Sądu wpłynęła skarga wraz z aktami sprawy. Skarżący w piśmie z dnia [...] r. odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazał, że po wniesieniu skargi w dniu 19 marca 2018 r. przekazano mu odpowiedź na wniosek. Wobec tego podtrzymał skargę jedynie w częściowym zakresie, tj. pkt 1 wniosku, w części dotyczącej informacji o uzasadnieniu przyznania nagrody oraz pkt 2b, 2c i 3 oraz wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w tym zakresie. Wskazał, że w wiadomości z dnia 21 marca 2018 r. odniósł się do wezwania oraz wyraził swoje stanowisko w sprawie, domagając się pełnej realizacji wniosku. Skarżący podkreślił w nawiązaniu do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że brak jest wymogów formalnych, jakie musi spełniać wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz że żądanie powinno zawierać informację o sposobie i formie udostępnienia informacji publicznej (wskazanie miejsca i sposobu dostarczenia informacji) oraz o przedmiocie żądania. Skarżący podkreślił że wniósł o udostępnienie dokumentów z konkretnego postępowania, zakreślił datę postępowania oraz wyszczególnił konkretne dokumenty. Wniosek jest precyzyjny i jasny, zatem organ ma obowiązek jego realizacji w terminie ustawowym. Przy czym organ nie wskazał w jakim zakresie żądanie objęte pkt 2b nie jest dla niego zrozumiałe. Zdaniem wnioskodawcy informacja zawarta w pkt 1 wniosku, czyli w części dotyczącej uzasadnienia przyznania nagrody stanowi informację publiczną. Na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. 2016 poz. 902) pracownikowi samorządowemu można przyznać nagrodę jedynie za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Trudno zatem odebrać publiczny charakter informacji, która stawiana jest jako wymóg ustawowy. Zdaniem wnioskodawcy gdyby założyć, że wyłączeniu spod reżimu u.d.i.p. podlega informacja o uzasadnieniu przyznania nagrody pracownikowi samorządowemu, to tym samym w całości wyłączona zostałaby kontrola nad podjętymi decyzjami w tymże zakresie. W ocenie strony informacji publicznej dotyczy także pkt 2c i 3 wniosku. Skarżący podkreślił, że korespondencja urzędowa, wytworzona przez organ władzy publicznej, skierowana na zewnątrz (niezależnie do jakiego podmiotu jest kierowana), stanowi informację publiczną, o czym świadczy art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.. Podobnie wnioski kierowane do Sądu nie mogą zostać uznane za pisma wyłącznie procesowe, które mają na celu wywołanie skutków jedynie procesowych. Są to dokumenty urzędowe i jako takie podlegają przepisom u.d.i.p. Skarżący w konkluzji podkreślił, że nawet w przypadku przyjęcia błędnego założenia co do terminu złożenia wniosku, mimo przekazania odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ wciąż pozostaje w stanie bezczynności w zakresie pkt 1 (częściowo) oraz pkt 2b, 2c i 3. Nadto wniosek został złożony w dniu 2 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018, poz. 1302, dalej ustawa p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, iż Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 omawianej ustawy. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Kwestia sporna w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądania zawarte w części pkt 1 wniosku (uzasadnienie odmowy przyznania nagród), pkt 2c (korespondencja między spółką wymienioną we wniosku a organem) oraz w pkt 3 wniosku (wniosków kierowanych przez organ do sądów w sprawie "B") stanowią informację publiczną zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, albo nie są informacją publiczna, jak wskazał organ. Dodatkowo należy ustalić, czy żądanie zawarte w pkt 2b wniosku jest precyzyjne i umożliwia udzielenie informacji publicznej. Odnosząc się do pozostałego zakresu wniosku nie ma wątpliwości, że organ załatwił wniosek. Zdaniem Sądu osoby wymienione w odpowiedzi na wniosek w zakresie pkt 1 są osobami pełniącymi funkcje publiczne i powyższa kwestia pozostaje poza sporem. Niewątpliwie informacje o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych pracownikom organu (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Odnosząc się do argumentacji skarżącego zawartej w piśmie z dnia 7 maja 2018 r. należy zgodzić się, że na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych pracownikowi samorządowemu można przyznać nagrodę jedynie za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Jednakże taka nagroda ma charakter indywidualny, uznaniowy i jest przyznawana kwotowo. Zdaniem Sądu nie jest więc możliwe udzielenie informacji w zakresie przedstawienia szczegółowych osiągnięć w pracy zawodowej w odniesieniu do osób wymienionych we wniosku. Odnosząc się do odpowiedzi na pkt 2b wniosku należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że obowiązkiem skarżącego jest precyzyjne określenie żądanych informacji, czego skarżący nie uczynił oraz nie udzielił odpowiedzi na wezwanie organu do precyzyjnego wskazania dokumentów, o które się ubiega. W tym zakresie wniosek nie mógł być zrealizowany. Zdaniem Sądu korespondencja pomiędzy "A" sp. z o.o. sp.k., a Starostwem Powiatowym po 1 kwietnia 2017 r. w zakresie określonym w pkt 2c wniosku (czyli nie wykazanej w pkt 2a i 2 b) nie ma charakteru informacji publicznej. Została ona wytworzona w ramach wymiany informacji pomiędzy organem a spółką, miała na celu zgromadzenie niezbędnych materiałów i nie wyrażała stanowiska organu. W ocenie Sądu żądanie zawarte w pkt 3 wniosku nie dotyczy informacji publicznej. Należy wskazać, że wnioski kierowane do sądu powszechnego mają charakter ściśle procesowy. Powyższa korespondencja była elementem postępowania sądowego i nie miała charakteru ostatecznego stanowiska organu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 896/12 w sprawie dotyczącej udostępnienia kserokopii pozwów i skarg, z którymi wystąpiła Prokuratoria Generalna wskazał, że "pozew złożony przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa w ramach pełnienia przez ten podmiot zastępstwa procesowego Skarbu Państwa nie stanowi informacji publicznej, ponieważ nie posiada samodzielnego bytu, a sporządzany jest wyłącznie w ramach toczącego się procesu. (...) Udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor danych publicznych, w tym także takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego nie można stwierdzić w przypadku pozwu będącego dokumentem ściśle procesowym". Powyższe rozważania są aktualne w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego złożenia wniosku w dniu 2 marca 2018 r. należy wskazać, że skarżący potwierdził złożenie wniosku w tym dniu o godzinie 23:24 (k. 20 akt sądowych). Podkreślenia wymaga, że skarżący miał prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej i z takiej drogi skorzystał przesyłając go na adres poczty elektronicznej organu. Datą wpływ wniosku w tym przypadku jest data wpływu do skrzynki poczty elektronicznej. Wydruk przez organ wniosku z poczty elektronicznej w dniu 5 marca 2018 r. i opatrzenie go prezentatą z datą 5 marca 2018 r. nie oznacza, że pismo złożone wcześniej drogą elektroniczną wpłynęło do organu w tym dniu. Wobec powyższego czternastodniowy termin do udzielenia informacji (ustosunkowania się do wniosku) określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął w dniu 16 maja 2018 r. Jak wynika z akt sprawy, organ udzielił odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 16 marca 2018 r. (doręczone 19 marca 2018r.) Należy więc uznać, że organ załatwił wniosek w terminie ustawowym, zgodnie z regulacjami u.d.i.p. i wniesienie przez stronę skarżącą skargi w dniu 19 marca 2018r. oznacza, że organ nie dopuścił się bezczynności. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.