IV SAB/Gl 93/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w Warszawie na bezczynność Prezydenta Miasta Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Stowarzyszenie A z siedzibą w W. w dniu 22 lutego 2016r. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w Ś. z wnioskiem o udostępnienie listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w roku 2015 otrzymali nagrodę (nagrody) oraz wysokości tej nagrody (nagród) w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody (nagród) w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Wniosek przekazany został na adres email Urzędu Miasta w Ś. drogą elektroniczną. W odpowiedzi na wniosek, w dniu 7 marca 2016r. Prezydent Miasta Ś. wyjaśnił, że nie dysponuje listą w postaci informacji prostej, gotowej do udostępnienia. Przygotowanie przedmiotowej informacji wymaga przetworzenia posiadanych przez Urząd danych, zestawienie zbioru dokumentów z 2015r. obejmującego obszerny zakres dokumentacji do wyselekcjonowania w celu przygotowania wnioskowanego zestawienia. Ponadto czynności te wymagają przetworzenia informacji ze względu na liczebność dokumentów koniecznych do zweryfikowania i ustalenia czy zawierają wnioskowane dane, a także konieczność usunięcia danych chronionych prawem. Dlatego wnioskowana informacja uznana została za informację przetworzoną, a stanowisko swoje Prezydent Miasta Ś. oparł na definicji tego terminu, stworzonej w judykaturze. Konsekwentnie do powyższego wezwano wnioskodawcę do wykazania powodów, dla których spełnione żądania będą szczególnie istotne dla interesu publicznego. W dniu 25 kwietnia 2016r. wnioskodawca, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Ś. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu. Skarga przesłana została na adres Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które przekazało ją Prezydentowi Miasta Ś. W skardze tej, wnosząc o zobowiązanie organu do dokonania czynności zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 22 lutego 2016r. zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w określonym terminie, a także naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy w zakresie uznania informacji publicznej za informację publiczną przetworzoną. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wyjaśniło, że nie odniosło się do wezwania z dnia 3 marca 2016r, ze względu na fakt, iż nie uznaje wnioskowanej informacji za informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jako bezsporne uznano, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej. Strona skarżąca stwierdziła nadto, że organ znajduje się w jej posiadaniu i nie ma potrzeby dokonywania analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu innych niż wykorzystywane w bieżącej działalności. Podstawę do przyznania nagrody stanowi bowiem art. 105 Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracownikom, którzy przez wzorowe wypełnianie swoich obowiązków, przejawianie inicjatywy w pracy i podnoszenie jej wydajności oraz jakości przyczyniają się szczególnie do wykonywania zadań zakładu, mogą być przyznawane nagrody i wyróżnienia. Odpis zawiadomienia o przyznaniu nagrody lub wyróżnienia składa się do akt osobowych pracownika. Natomiast pracownikowi samorządowemu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych, na podstawie art. 36 ust. 6 tej ustawy za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej można przyznać nagrodę. W związku z powyższym, w aktach osobowych prowadzonych na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawcę dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika, przechowuje się odpis zawiadomienia o przyznaniu nagrody. Zgodnie z § 27 i 53 Instrukcji kancelaryjnej stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych, w związku z § 4 tego rozporządzenia, dla klasy z wykazu akt 2160 "Nagrody, podziękowania, listy gratulacyjne" powinien być prowadzony spis spraw grupujących osoby, którym przyznano nagrody bez potrzeby przeprowadzania dodatkowej analizy. Skarżące stowarzyszenie stwierdziło, że w przypadku korzystania z teleinformatycznego systemu do zarządzania płacami i kadrami powinna zostać przeanalizowana możliwość prostego wygenerowania z niego tego typu danych i dążenie do udostępnienia informacji ze względu na fakt, że prawo dostępu do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść podmiotu ubiegającego się o daną informację i sposób umożliwiający jej udostępnienie, chociażby w części. Skarżące Stowarzyszenie uznało stanowisko organu za nadinterpretację art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzącą do nadmiernego ograniczenia dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ś. wniósł o jej oddalenie ewentualnie o umorzenie postepowania. Uzasadniając pierwszy z wniosków, powołując się na stanowisko zajęte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego sygn. SK 36/14 zarzucił Stowarzyszeniu brak legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, która przysługuje wyłącznie osobie fizycznej. Ustosunkowując się do argumentów skarżącego wskazano, że spis spraw prowadzony zgodnie z powszechnie obowiązującą instrukcją kancelaryjną nie zawiera uzasadnienia przyznania nagrody pracownikowi samorządowemu. System kadrowo-płacowy zawierający realizację bieżących zadań nie zawiera danych wskazanych w treści wniosku, co pozwalałoby na wygenerowanie żądanej listy. Wymagane jest zatem przetworzenie posiadanych danych, co pociąga za sobą wykonanie szeregu czynności, takich jak przegląd ponad dwustu akt osobowych w części już zarchiwizowanych, a następnie wyselekcjonowanie żądanych informacji i sporządzenie wnioskowanej listy w postaci nieistniejącego dotychczas zestawienia. Czynności te wymagają znacznego nakładu pracy, jak również zaangażowania ograniczonej liczby pracowników, którzy posiadają stosowne upoważnienia z zakresu ochrony danych osobowych do przeglądania akt osobowych pracowników. Wyjaśniono, że mimo wezwania do wykazania powodów, dla których spełnione żądania będą szczególnie istotne dla interesu publicznego skarżący nie udzielił odpowiedzi. Organ otrzymał wyjaśnienie w skardze doręczonej w dniu 29 kwietnia 2016r. i dopiero wówczas mógł rozstrzygnąć w oparciu o cały materiał dowodowy. Rozstrzygnięcie nastąpiło poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. Z akt administracyjnych wynikało, że Prezydent Miasta Ś. w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...], którą odmówiono wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej, o którą wystąpił wnioskiem z dnia 22 lutego 2016r. Na wezwanie Sądu organ uzupełnił akta administracyjne nadsyłając zwrotne potwierdzenie odbioru w/w decyzji. Zgodnie z tym dokumentem odebrana została przez skarżącego w dniu 12 maja 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W katalogu spraw, w których sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, mieści się bezczynność organów, co przewiduje wprost art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Skarga na bezczynność organu może być wniesiona w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., a zatem w sprawach, które są załatwiane w drodze decyzji administracyjnych, postanowień na które służy zażalenie, a także innych niż decyzje lub postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Uwzględnienie skargi na bezczynność, w myśl art. 149 P.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W związku z zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem organu, Sąd w pierwszej kolejności ocenić musiał, czy w kontrolowanej sprawie prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 782 ze zm.) dalej określana, jako "u.d.i.p." Zarzucono bowiem, że skarżący nie jest podmiotem, który w ramach w/w ustawy może występować o udostępnienie informacji publicznej. Uprawnienie do uzyskania informacji publicznej dotyczy jedynie osób fizycznych. Powołano się tu na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2015r. sygn. akt 36/14. Stanowisko organu ocenić należy jednak jako bezwzględnie nietrafne i wynikające z niezrozumienia treści uzasadnienia postanowienia TK z dnia 2 grudnia 2015r. SK 36/14 (publ. OTK-A 2015/11/189). W sprawie zakończonej przywołanym postanowieniem poddana została ocenie kwestia legitymacji stowarzyszeń do wniesienia skargi konstytucyjnej dotyczących prawa dostępu do informacji publicznej. W postanowieniu tym Trybunał wskazał, że prawo dostępu do informacji publicznej przewidziane w art. 61 Konstytucji RP tylko dla obywateli jawi się jako instrument umożliwiający korzystanie z pozostałych, zastrzeżonych dla tej grupy osób, praw politycznych, np. praw wyborczych. Nie oznacza to, że ustawodawca nie może rozszerzyć zakresu podmiotowego tego prawa na wszystkie zainteresowane podmioty, niemniej jednak przepis Konstytucji pełni w tym zakresie funkcję gwarancyjną, wyznaczając minimalny standard ochrony praw politycznych obywateli. Trybunał stwierdził zatem, że konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej przysługujące z mocy art. 61 ustawy zasadniczej nie tworzy po stronie stowarzyszeń legitymacji do wnoszenia skarg konstytucyjnych dotyczących tego prawa. Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca skorzystał z możliwości poszerzenia zakresu podmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej przyznając go każdemu, a więc również podmiotom prawnym. Stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę pozostaje nadto w sprzeczności z działaniami podjętymi przez adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż uznał się on za podmiot zobowiązany do reakcji na ten wniosek i ostatecznie załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji, w której wskazano jako podstawę prawną przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym, uznając, że w sprawie powinny mieć zastosowanie wskazanej ustawy Sąd zbadał, czy reakcja na wniosek o udzielenie informacji publicznej w postaci decyzji wydanej w dniu [...]r. pozwalała przyjąć, że w chwili wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach organ pozostawał w bezczynności w stosunku do wniosku Stowarzyszenia A skierowanego do organu w dniu 22 lutego 2016r. W tym miejscu należy powołać się na wypracowane już i traktowane jako jednolite, stanowisko judykatury, z którego wynika niezbicie, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać także postać decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Jak wynika z akt administracyjnych decyzja taka została wydana. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się jednolicie, że skargę na bezczynność można wnieść aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo wydanie aktu lub podjęcie czynności (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C. H. Beck 2011, s. 537, nb 7). Po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie przedmiot zaskarżenia przestaje istnieć. Mając na względzie, że organ podejmował niezwłocznie po otrzymaniu wniosku czynności prowadzące do zakończenia sprawy, wezwał skarżącego do udzielenia konkretnej odpowiedzi i pozostawał w oczekiwaniu na tę odpowiedź, Sąd uznał, że nie zaistniała po stronie organu bezczynność. Zaniechanie wymaganego działania po stronie osoby zainteresowanej nie powinno wpływać na negatywną ocenę adresata wniosku, który stara się wyjaśnić niezbędne dla prawidłowego załatwienia sprawy istotne kwestie. Jak wcześniej zauważa się, nakazywanie organowi podjęcia niezbędnych czynności w celu załatwienia wniosku, wobec wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.