IV SAB/Gl 94/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w K. Jolanty Kornakiewicz sprawy ze skargi E. P. na bezczynność Starosty Powiatu B. w przedmiocie świadczeń na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] roku; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. E.P. pismem z dnia [...] r. zwróciła się do Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z wnioskiem o wypłacenie H. P. wynagrodzenia w związku ze zdarzeniem losowym. Wyjaśniła, że przebywający w prowadzonym przez nią rodzinnym domu dziecka K. K. skierowany został w związku z chorobą do szpitala na Oddziale Pediatrycznym. Był hospitalizowany w dniach od 27 kwietnia do 2 maja 2012r. Wiązało się to z przepracowaniem dodatkowych godzin, nieujętych w umowie, przez H. P. Adresat w/w pisma przekazał w odpowiedzi, że umowa zlecenia zawarta z H. P. określa maksymalną ilość godzin, które może przepracować osoba zatrudniona do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich w rodzinnym domu dziecka. Nie ma więc możliwości sfinansowania dodatkowych godzin pracy H. P. W piśmie z dnia 24 lipca 2012 r. E.P. sprecyzowała swoje oczekiwania wobec Starosty Powiatu B. i wskazała, że domagała się przyznania świadczenia przewidzianego art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a zatem przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu wystąpienia zdarzenia losowego. Podkreśliła, że mimo jej wniosku, nie wszczęto postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. potraktowało pismo E.P., jako zażalenie na bezczynność Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy w Rodzinie i w postanowieniu z dnia [...]r. nr [...] stwierdziło, że przedmiotowe zażalenie jest nieuzasadnione. Pouczyło stronę o możliwości zaskarżenia wydanego rozstrzygnięcia w skardze na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wobec braku wszczęcia postępowania administracyjnego w jej sprawie E.P. skierowała w dniu [...]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na bezczynność. W skardze tej wyjaśniła, że domaga się wydania decyzji administracyjnej, po rozpatrzeniu jej wniosku. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu B. wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że z E. P. podpisana jest umowa cywilnoprawna i zarzuty mają charakter cywilnoprawny. Wyjaśnił także, że na podstawie wniosku strony wszczęto postępowanie administracyjne o przyznanie świadczenia przewidzianego treścią art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W dniu 18 lutego 2013 r. Starosta Powiatu B. poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny o wydaniu w dniu [...] r. decyzji Nr [...], którą odmówiono E. P. prowadzącej rodzinny dom dziecka przyznania świadczenia na pokrycie wydatków związanych z występowaniem zdarzeń losowych. W konsekwencji powyższego postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2013r. sygn. akt IV SAB/GL 127/12 wydanym na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j.Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Sąd umorzył postępowanie wszczęte skargą E.P. z dnia [...] r. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. działającego z upoważnienia Starosty Powiatu B. w przedmiocie świadczenia na pokrycie wydatków związanych z występowaniem zdarzeń losowych stwierdzając, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania przewidziane w przytoczonym w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U.z 2012r. poz. 270 ze zm. zwane dalej p.p.s.a.). Organ administracji publicznej uwzględnił bowiem w całości żądanie strony zamieszczone w skardze i rozpatrzył zgłoszony przez nią wniosek. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Prokurator Okręgowy w B., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uznanie, że organ, którego bezczynność zaskarżono, uwzględnił skargę w zakresie swojej właściwości w całości do rozpoczęcia rozprawy w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. i w konsekwencji uznanie postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzeniu. Postanowieniem z dnia 19 lipca 2013r. sygn. akt I OSK1407/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W motywach wyroku wskazał, że rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze powinien on zbadać, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po drugie powinien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany, a po trzecie powinien wyjaśnić, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w kontrolowanej sprawie brak jest podstaw do powoływania się na uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2008r. sygn. I OPS 6/08. Odwołał się do treści art. 149 p.p.s.a. wskazując, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy miało charakter rażącego naruszenia prawa. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 ustawy zwrotu "jednocześnie" nie oznacza zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe i postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak Sądu od orzeczenia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a., powinien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, dokonując jednocześnie oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. W ponownym postępowaniu Sąd I instancji pozostając po myśli art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2013r. sygn. akt I OSK 1407/13 stwierdził, że wydanie przez Starostę Powiatu B. w dniu [...] r. decyzji Nr [...], którą odmówiono E. P. prowadzącej rodzinny dom dziecka przyznania świadczenia na pokrycie wydatków związanych z występowaniem zdarzeń losowych nie stanowiło załatwienia sprawy skarżącej z jej wniosku skierowanego do organu w dniu 8 maja 2012r. Wydana w dniu [...]r. decyzja dotyczyła wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia na pokrycie wydatków związanych z występowaniem zdarzeń losowych związanych z pobytem w szpitalu innego dziecka niż K. K.– dziecka J. S. Wniosek E.P., w którym zwróciła się o przyznanie świadczenia przewidzianego w art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej dotyczył sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie wymagało wydania decyzji. Wynika to wprost z treści art. 88 ust. 4 w/w ustawy. Skarżąca wyczerpała tryb przeciwdziałania bezczynności poprzez wniesienie pisma zinterpretowanego i rozpatrzonego przez organ odwoławczy, jako zażalenie na bezczynność. Mimo złożonego w dniu 8 maja 2012r. wniosku o rozpatrzenie sprawy do chwili obecnej sprawa nie została załatwiona poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego należało nadto rozważyć, czy stwierdzona w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie to nie otrzymało legalnej definicji. Nie jest też możliwe utożsamianie bezczynność mającej charakter rażącego działania prawa z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art.156 § 1 k.p.a. W ramach stosowania przepisu art. 149 p.p.s.a zawarte tam sformułowanie "rażące naruszenie prawa" nabrało już określonego znaczenia. O takim stanie można mówić w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez podmiot zobowiązany na mocy prawa do podjęcia określonych działań. Rażące naruszenie prawa charakteryzuje się jako rzucające się w oczy, niewątpliwe, oczywiste, intencjonalne i nacechowane "złą wolą" lekceważenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, lekceważenie uprawnień strony do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Bezczynność, o której mowa w art. 149 in fine p.p.s.a musi mieć więc postać kwalifikowaną, która nadaje jej określenie "rażąca". Powyższa interpretacja pozwala jednocześnie przyjąć, że o rażącej bezczynności nie decyduje wyłącznie jej czas trwania, a szereg okoliczności wymagających zbadania ad casum. Dokonując oceny zaskarżonej przez E. P. bezczynności Starosty Powiatu B. Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę treść przedstawionych w aktach sprawy stanowisk strony i organu. Strona pismem z dnia 8 maja 2012 r. zwróciła się do organu o wypłacenie dodatkowego wynagrodzenia za przepracowane godziny osoby zatrudnianej przez nią. Organ potraktował to żądanie, jako dotyczące zmiany umowy cywilnoprawnej. Co prawda sformułowanie zawarte w kolejnym piśmie strony z dnia 24 lipca 2012 r. było już bardziej precyzyjne i zawarto w nim odwołanie do podstawy materialnoprawnej żądania, jednakże nadal z treści tego pisma wynikało, iż żądanie to dotyczy wynagrodzenia za pracę. Będąc zatem w błędnym przeświadczeniu, co do stanu prawnego sprawy, organ podejmował niewłaściwe działania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego okoliczności sprawy nie pozwalają jednak uznać, by zaistniała sytuacja oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez podmiot zobowiązany na mocy prawa do podjęcia określonych działań. Z tych przyczyn, w ocenie orzekającego w sprawie Sądu, bezczynność Starosty Powiatu B. nie ma charakteru kwalifikowanego w stopniu, który pozwala stwierdzić, że miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie powyższe orzeczono po myśli art. 149 p.p.s.a., jak w sentencji.