I SA/Go 122/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędzia WSA Damian Bronowicki Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 oddala skargę w całości. Skarżący, W. K., wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powoływanego dalej jako: organ odwoławczy, organ drugiej instancji, Dyrektor OR ARiMR) z dnia [...] r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej: organ I instancji, Kierownik BP) z [...] r. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny: W dniu 15 maja 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek strony o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Skarżący zadeklarowała, że ubiega się o płatności w ramach następujących schematów pomocowych: - jednolita płatność obszarowa - zwana dalej płatnością JPO; - płatność dodatkowa (redystrybucyjna) - zwana dalej płatnością RDST; - płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatnością za zazielenianie) - zwana dalej płatnością PZZ. Łączna powierzchnia zadeklarowanych działek rolnych wyniosła 10,18 ha. W dniu [...] lipca 2020 r. gospodarstwo rolne skarżącego zostało wytypowane do kontroli na miejscu metodą teledetekcji. Typowanie nastąpiło w oparciu o regulacje wynikające z art. 34 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (WE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69; dalej: Rozporządzenie nr 809/2014). Zgodnie z regulacją określoną w art. 40 Rozporządzenia nr 809/2014 (kontrola metodą teledetekcji) przeprowadzenia kontroli podjęli się upoważnieni pracownicy podmiotu zewnętrznego działającego na zlecenie ARiMR, tj. spółki F. sp. z o. o. U skarżącego kontrola miała zostać przeprowadzona metodą teledetekcji polegającą na: pomiarze powierzchni działek rolnych w oparciu o ortofotomapę (cyfrowe odwzorowanie terenu wykonane na podstawie zobrazowań satelitarnych) wykonaną w roku gospodarczym, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności oraz przeprowadzeniu wywiadu terenowego, w trakcie którego sprawdza się rodzaj uprawy jaka występuje na kontrolowanej działce rolnej oraz obrazuje się stan działek rolnych na dokumentacji fotograficznej. Dokumentowanie stanu upraw na działce rolnej "C" przeprowadzone zostało [...] lipca 2020 r. Natomiast [...] września 2020 r., w trakcie próby przeprowadzenia kontroli działek rolnych "A" oraz "B" zarówno skarżący, jak i jego małżonka, odmówili inspektorom terenowym wejścia na teren działek. W związku z tym inspektorzy, którzy podjęli się próby kontroli gospodarstwa strony w raporcie z kontroli nr [...] zastosowali kod nieprawidłowości GR2 (s.4, sekcja XII ww. raportu) oznaczający, że rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Na podstawie danych zawartych w protokole Kierownik BP ustalił, że ze względu na uniemożliwienie wejścia na teren działek deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, kontrola nie została przeprowadzona. W związku z tym organ I instancji powołując się na art. 59 ust. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2023 r., s. 549 ze zm.; dalej: Rozporządzenie nr 1306/2013), decyzją z [...] r. odmówił stronie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2020. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w swoim gospodarstwie, a zgodnie z ww. przepisem konsekwencją takiego stanu rzeczy jest odrzucenie całego wniosku o przyznanie płatności. W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z [...] r. Dyrektor OR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na skutek wniesienia skargi, wyrokiem z 24 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Go 361/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika BP z [...] r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., że organ nie wywiódł, że raport z czynności kontrolnych został skarżącemu skutecznie doręczony. Brak bowiem w aktach jakiegokolwiek dowodu, który potwierdziłby fakt, że przesyłkę zawierającą raport z kontroli skarżący fizycznie otrzymał. Organ winien więc ustalić, że w ogóle doszło do skutecznego doręczenia protokołu kontroli i kiedy. Sąd I instancji argumentował, że skarżący podniósł ponadto, że do przeprowadzenia kontroli działek "A" i "B" nie było konieczności wejścia na jego posesję, organ odwoławczy natomiast stwierdził w wydanej decyzji, że na działki "A" i "B" istniała ograniczona możliwość dostępu, zatem sam organ nie wykluczył braku ich dostępności, jedynie podniósł "ograniczoną możliwość dostępu". Sprzeciw Sądu I instancji budzi także postępowanie organu w odniesieniu do działki "C". Organ w swej decyzji wprost wskazał bowiem, że do działki "C" dostęp był swobodny, co potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy, obrazująca stan działki "C". Swobodny dostęp do działki oznacza, że kontrolujący mógł dokonać kontroli działki "C" bez żadnych przeszkód oraz bez zgody beneficjanta. Skoro tak, to w oczywisty sposób istnieje rozbieżność między tym co wynika z zasadniczego dokumentu znajdującego sięw aktach sprawy jakim jest raport z czynności kontrolnych, a decyzję i przyjętym w niej stanem faktycznym. Rozbieżności tej organ nie wyjaśnił. Nadto skoro z decyzji organu wynika, że uniemożliwienie kontroli dotyczyło w istocie działki "A" i "B", to nie można było zdaniem Sądu I instancji odrzucić wniosku o płatności w całości i odmówić płatności do wszystkich zadeklarowanych działek. O ile bowiem takie rozstrzygnięcie mogłoby być zasadne po uprzednim dokładnym wyjaśnieniu zdarzenia z dnia [...] września 2020 r., uzasadnione w odniesieniu do działki "A" i "B", to brak powodu, by odmówić dopłat do działki "C", skoro beneficjent nie uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu w odniesieniu do tej działki, gdyż dostęp do niej – jak organ sam stwierdził – był swobodny. Trzeba też zauważyć, że powierzchnia działki rolnej "C" zlokalizowanej na działce o nr [...] obejmuje powierzchnię przekraczającą 7 ha. Obszar ten jest kilkakrotnie większy od powierzchni działek "A" i "B". W takiej sytuacji, odmowa przyznania płatności do wszystkich zadeklarowanych działek byłaby w ocenie Sądu dla skarżącego krzywdząca i stała w kontrze do zasady proporcjonalności zawartej w prawie europejskim. W świetle powyższego, "sankcja" w postaci odrzucenia wniosku skarżącego w całości, a w konsekwencji odmowa przyznania dopłat w odniesieniu do wszystkich zadeklarowanych działek jest sprzeczna z ww. zasadą. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany został do wyjaśnienia kwestię doręczenia raportu z czynności kontrolnych, co ma wpływ na prawo skarżącego do wniesienia uwag w zakresie sporządzonej kontroli, jak również wyjaśnienia kwestii, czy istniała konieczność w przypadku działek "A" i "B" przejścia przez działkę siedliskową skarżącego oraz, czy kontrolujący spełnili wymogi z art. 37 ust. 3 Ustawy, a następnie ponownie rozpoznając wniosek o płatności, dokonać wykładni art. 59 ust. 7 Rozporządzenia nr 1306/2013 z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Na skutek zaskarżenia powyższego wyroku przez Dyrektora OR, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1191/22 oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 59 ust. 7 Rozporządzenia nr 1306/2013 wskazując m.in., że prowadzi ona do wniosku, że uniemożliwienie przez beneficjenta kontroli nawet kilku dziełek wchodzących w skład nieruchomości rolnej prowadzi do odrzucenia całego wniosku (...). Analiza art. 59 ust. 7 Rozporządzenia nr 1306/2013 wskazuje, że w przypadku, gdy rolnik uniemożliwia przeprowadzenie kontroli to uzasadnia to odmowę przyznania wszystkich płatności o jakie rolnik się ubiega w danym roku. I to w całości, a nie proporcjonalnie do wielkości nieskontrolowanych działek. Uwzględniając wytyczne płynące z powyższego wyroku, 5 października 2023 r. organ wystosował do skarżącego pismo, do którego załączona została kopia raportu z kontroli na miejscu nr [...]. Informując jednocześnie, że cały materiał dowodowy zgromadzony w trakcie kontroli na miejscu, tj. szkice z kontroli oraz materiał zdjęciowy dostępny jest do wgląduw Biurze Powiatowym ARiMR. Przedmiotowa przesyłka została doręczona stronie 9 października 2023 r. Po odebraniu ww. raportu skarżący skontaktował się telefonicznie z Kierownikiem BP i poinformował, że nie będzie składał jakichkolwiek wyjaśnień. Opierając się na danych zawartych w raporcie z kontroli na miejscu organ I instancji ustalił, że ze względu na uniemożliwienie wejścia na teren działek deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, kontrola nie została przeprowadzona. W związku z tym decyzją z [...] r. Kierownik BP odmówił stronie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w swoim gospodarstwie, a zgodnie z art. 59 ust. 7 Rozporządzenia nr 1306/2013, konsekwencją takiego stanu rzeczy jest odrzucenie całego wniosku o przyznanie płatności. W odwołaniu skarżący podał, że orzekając w sprawie NSA oddalił skargę Dyrektora OR, a zatem do decyzji organu odwoławczego należy stosować zasadę, wedle której nie można orzekać dwa razy w tej samej sprawie. Tym samym niedopuszczalne było ponowne prowadzenie postępowania. W ocenie strony Kierownik BP, wbrew prawomocnemu wyrokowi NSA, wznowił postępowanie w tej samej sprawie, a treść nowej decyzji dotycząca istoty sporu pozostała przy tym bez zasadniczych zmian. Jedyna zmianą jest natomiast to, że stronie doręczono raport z kontroli na miejscu. Podniósł, że z raportu wynika, że kontrolujących było troje, a tymczasem pod bramą jego domu pojawił się wyłącznie jeden kontroler nie ujawniając własnej tożsamości oraz nie ukazując dokumentów mimo, że na tle obowiązujących przepisów prawa ma taki obowiązek. W ocenie skarżącego organy ARiMR nie próbowały wyjaśnić tej sytuacji, a fakt unikania odpowiedzi na jego zarzut dotyczący anonimowości kontrolera wskazuje na nieobiektywny stosunek do strony. Dodał też, że firma przeprowadzająca kontrolę popełniła szereg rażących błędów przesyłając do ARiMR niekompletne dane. Dowodem na to jest formularz oceny raportu z kontroli, który w jego ocenie świadczy o co najmniej braku kompetencji firmy dokonującej kontroli. Skarżący wyraził też wątpliwości w zakresie braku okazania przez podejmującego próbę kontroli stosownego upoważnienia. Strona stwierdziła, że organ nie odniósł się do faktu, że wg raportu z kontroli wśród kontrolujących były trzy osoby, ale A. G. oraz N. B. nie kontaktowały się rolnikiem w celu umożliwienia im wejścia na działki rolne, co świadczy o tym, że obie wyżej wymienione nie miały problemu z wejściem na którakolwiek z działek. Skarżący dodał też, że żaden z organów ARiMR nie zechciał na żadnym etapie sprawy stwierdzić, czy dostęp do działki lub działek rolnika w rzeczywistości jest niemożliwy. W świetle powyższych okoliczności organy ARiMR naruszają konstytucyjne zasady: zaufania obywatela do Państwa, zasadę proporcjonalności, ochrony praw nabytych oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. Decyzją z [...] r. Dyrektor OR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na wstępie podał, że przeprowadzona u skarżącego kontrola na miejscu miała na celu weryfikację, czy zostały spełnione warunki kwalifikowalności do płatności zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. a) i b) Rozporządzenia 809/2014 r. Organ wyjaśnił też, że przeprowadzenie wizytacji mającej za cel udokumentowanie na fotografiach stanu działek skarżącego odbyło się w kilku etapach, tj. w dniach [...] lipca 2020 r., [...] września 2020 oraz [...] września 2020 r. Co do czynności przeprowadzonych [...] lipca 2020 r. inspektor terenowy udokumentował stan upraw wyłącznie na działce rolnej "C", do której istnieje - ze względu na otwarta lokalizację - swobodny dostęp. Nie było zatem potrzeb informowania strony o podejmowanych czynnościach kontrolnych. W przypadku działek rolnych "A" oraz "B" (zlokalizowanych w granicach siedliskowej działki nr [...]) próba uzyskania dostępu nastąpiła pierwotnie [...] września 2020 r. Jednakże inspektor terenowy – mimo podejmowanych prób – nie był w stanie uzyskać swobodnego dostępu do tychże działek rolnych. Kolejna próba wykonania inspekcji terenowej miała miejsce [...] września 2020 r. Organ dodał, że rolnik został powiadomiony o kontroli, a okoliczność ta – w odniesieniu do działek rolnych "A" oraz "B" – wiąże się niewątpliwie z faktem, że ww. działki rolne zlokalizowane zostały w granicach działki ewidencyjnej nr [...] mającej charakter działki stricte siedliskowej. Ta działka ewidencyjna otoczona jest z każdej strony innymi działkami siedliskowymi (nr [...], nr [...], nr [...], [...] oraz [...]) i drogami utwardzonymi (nr [...] oraz nr [...]), które to działki nie stanowią ani własności strony ani też przedmiotu deklaracji we wniosku o przyznanie płatności. Mając na względzie lokalizację działek rolnych "A" oraz "B" oraz poszanowanie prywatności właścicieli ww. działek ewidencyjnych, organ uznał, że w celu przeprowadzenia kontroli deklaracji konieczny był wcześniejszy kontakt z rolnikiem, który ma obowiązek zapewnienia dostępu do obszarów deklarowanych we wniosku jako użytkowane rolniczo, a także zapewnienie bezpieczeństwa inspektora w trakcie realizowanych przez nich czynności. Zdaniem Dyrektora OR dostęp ten nie został zapewniony, a w konsekwencji uniemożliwiono przeprowadzenie czynności kontrolnych bezpośrednio w miejscu, w którym skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednie oraz na załącznikach graficznych działki rolne "A" oraz "B". Jak dalej argumentował organ, ze sporządzonego protokołu kontroli (s.4, sekcja XII – ustalenia końcowe) wynika, że [...] września 2020 r. skarżący w rozmowie telefonicznej został powiadomiony przez inspektora podejmującego próbę przeprowadzenia czynności kontrolnych o tym, że fakt taki ma miejsce. Skarżący nie wyraził zgody na dokonanie inspekcji na deklarowanych działkach rolnych "A" oraz "B", czego potwierdzenie znajduje się w ww. raporcie (zapisy w sekcji VII, rubryka 3 - "uwagi inspektorów terenowych"). Tymczasem wejście na teren ww. działki siedliskowej wymagało bezwzględnie współdziałania ze strony producenta rolnego lub osoby działającej w jego imieniu. Takiego współdziałania nie było ani ze strony małżonki producenta rolnego, którą inspektor zastał na posesji, ani ze strony skarżącego, który nie był obecny na miejscu, a którego inspektor informował w rozmowie telefoniczneo fakcie kontroli i konieczności wejścia na posesję, czego potwierdzeniem jest adnotacja dokonana przez inspektora. Dyrektor OR wyjaśnił, że z dokumentacji fotograficznej wykonanej na okoliczność przeprowadzenia kontroli wynika, że swobodny dostęp do ww. działek rolnych oraz precyzyjna ocena stanu upraw nie były możliwe ze względu na zamkniętą posesję odgrodzoną stalową bramą i betonowym murem, jak również siedliskami i działkami innych mieszkańców oraz użytkowników. Ponadto dokumentacja sporządzana spoza granicy ewidencyjnej działki nr [...] obrazuje szpaler gęstych zakrzaczeń rosnących wzdłuż drogi oraz zamkniętą bramę. W ocenie organu dowodzi to, że [...] września 2020 r., w trakcie prób udokumentowania stanu trwałych użytków zielonych znajdujących się na działkach rolnych "A" oraz "B" (konieczność sprawdzenia czy został przeprowadzony zabieg uprawowy zapobiegający rozprzestrzenianiu się niepożądanej roślinności), inspektor nie miał możliwości dokonania precyzyjnej i jednoznacznej oceny (ewidentne ograniczenie poprzez brak swobodnego dostępu do ww. działek rolnych)w tej materii. Dyrektor OR stanął na stanowisku, że nie można wymagać od inspektora terenowego, by ten przeskakiwał przez ogrodzenie, przedzierał się przez szpalery zakrzaczeń, czy próbował się dostać do deklarowanych przez rolnika działek przez prywatne posesje siedliskowe, czy inne działki sąsiadów tak, by finalnie dostać się na siedliskową działkę zamieszkiwaną przez producenta rolnego i jego rodzinę. To kontrolujący bezpośrednio na miejscu weryfikuje zastaną sytuację m.in. topograficzną oraz podejmuje decyzje w zakresie określenia sposobu przeprowadzenia zleconych mu czynności kontrolnych. Oczywistym jest, że gdyby inspektor podejmujący w danym momencie próbę kontroli miał swobodny dostęp do określonej działki (tak jak to miało miejsce w przypadku działki rolnej "C"), to dokonałby stosownej oceny rodzaju i stanu uprawy. W omawianej sytuacji dostępu takiego nie było, stąd istniała konieczność wejścia na działkę siedliskową nr [...]. W ocenie organu okoliczność ta świadczy o zaniechaniu działania wynikającego z niedbalstwa rolnika. Strona w realiach rozpoznawanej sprawy nie dołożyła należytej staranności w celu umożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu. Podkreślił też, że nawet jeżeli skarżący obawiał się, że ma do czynienia "potencjalnym przestępcą, który może wyrządzić krzywdę fizyczną mojej żonie i stratę materialną mojemu gospodarstwu (...)", to nie było żadnych przeszkód, by np. poprosić inspektora terenowego o zwłokęw przeprowadzeniu czynności kontrolnych, poprosić o odłożenie przeprowadzenia czynności kontrolnych do czasu powrotu strony do siedlisk, poprosić o interwencję któregokolwiek z sąsiadów. Oznacza to, że producent rolny nie podjął wszelkich środków, których można oczekiwać dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni kontroli. Organ dodał, że ww. działki zadeklarowane zostały nie tylko do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ale również do płatności ONW, a więc ustawowym obowiązkiem beneficjenta wnioskującego o przyznanie płatności dystrybuowanych przez ARiMR jest zapewnienie niezbędnej pomocy przy wykonywaniu czynności kontrolnych (art. 37 ust. 5a Ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – Dz. U. z 2022 r., poz. 1775 ze zm.), a o spełnieniu obowiązku w przypadku omawianej sprawy nie może być mowy. W ocenie organu brak wyrażenia zgody przez skarżącego na podjęcie czynności kontrolnych skutkuje koniecznością zastosowania art. 59 ust. 7 Rozporządzenia nr 1306/2013, czyli odrzuceniem wniosku o przyznanie płatności, a w konsekwencji odmową jej wypłaty. Odmowa wyrażenia zgody na przeprowadzenie kontroli pozostaje w oczywistej sprzeczności z założeniem, że skarżący działał z całą starannością przezornego rolnika i podjął wszelkie środki, których można racjonalnie oczekiwaćz jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. Podkreślił przy tym, że składając wniosek o przyznanie płatności skarżący zobowiązał się m.in. do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do czynności kontrolnych na terenie gospodarstwa rolnego (sekcja IX, pkt 2, str. 4/6 wniosku o przyznanie płatności z [...] maja 2020 r.). Jednak w momencie, gdy do próby kontroli doszło, wstęp taki nie został zapewniony. Skarżący był więc świadomy konieczności współdziałania w tym zakresiez właściwymi organami, a jednak uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. W analizowanej sprawie Dyrektor OR nie znalazł również przesłanek pozwalających uznać, że uniemożliwienie kontroli miało związek z działaniem siły wyższej czy wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności. W analizowanej zaś sprawie, kontroli zamierzał dokonać upoważniony inspektor terenowy (upoważnienie nr [...] Ł. B. do wykonywania czynności kontrolnych ważne od 1.07.2020 r. do 15.03.2021 r.) posiadający ze sobą w dniu kontroli stosowny identyfikator, będący de facto kopią ww. upoważnienia. Natomiast [...] września 2020 r. upoważniony inspektor podejmując próbę przeprowadzenia kontroli, kontaktował się bezpośrednio z obecną na posesji małżonką skarżącego, jak i telefonicznie z samym skarżącym w celu poinformowania goo konieczności wejścia na działki rolne "A" i "B". Zarówno skarżący, jak i jego małżonka stanowczo sprzeciwili się wejściu inspektora na teren ww. działek rolnych. W ocenie organu, skarżący będąc świadomy z kim ma do czynienia, uniemożliwił przeprowadzenie czynności kontrolnych w swoim gospodarstwie. Ponadto Dyrektor OR wyjaśnił, że kontrole nie muszą być zapowiadane, a czynności kontrolne w ramach kontroli mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy o kontroli rolnik został powiadomiony. Obecność rolnika w trakcie kontroli jego gospodarstwa nie jest obowiązkowa i nie ma wpływu na ważność przeprowadzonej kontroli. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor OR stwierdził, że w sprawie nie został zastosowany tryb wznowienia postępowania. Uwzględniając bowiem chronologię zdarzeń po wydaniu wyroku przez NSA, sprawa dotycząca przyznania stronie płatności bezpośrednich na rok 2020 wróciła do punktu wyjścia, tj. do procedowania przed organem I instancji. Wobec tego, że pierwotna decyzja organu I instancji została wyeliminowanaz obrotu prawnego, to Kierownik BP miał obowiązek wydać nowe rozstrzygnięcie, co też uczynił. Organ wyjaśnił, że w raporcie kontroli pojawiają się nazwiska trojga inspektorów. Wynika z faktu, że czynności kontrolne (zrealizowane w odniesieniu do działki rolnej "C") oraz próba ich przeprowadzenia (bezskuteczna w odniesieniu do działek rolnych "A" oraz "B") realizowane były w trzech terminach, tj. [...] lipca 2020 r., [...] września 2020 r. oraz [...] września 2020 r. Zaakcentował też, że obsada w jakiej działają inspektorzy terenowi nie musi się każdorazowo powtarzać tym bardziej, że w przypadku kontroli realizowanej metodą teledetekcji realizacja obowiązku kontrolnego bezpośrednio na gruncie ogranicza się wyłącznie do fotograficznego udokumentowania stanu uprawy i jej rodzaju. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, że firma przeprowadzająca kontrolę popełniła szereg rażących błędów przesyłając do ARiMR niekompletne dane, czego dowodem jest formularz oceny raportu z kontroli. Dyrektor OR wyjaśnił, że Biuro Kontroli na Miejscu sprawuje nadzór nad pracami prowadzonymi przez wykonawcę zewnętrznego, podobnie jak i weryfikuje prace inspektorów terenowych m.in.w kontekście zapisów dokonywanych w raportach z kontroli. Zapisy w raporcie z kontroli podlegają weryfikacji jeszcze przed jego wysłaniem rolnikowi. Ma to na calu wyjaśnienie wszelkich wątpliwości (o ile takie się pojawiają) tak, by ostateczna wersja raportu, który trafia do rolnika w pełni odpowiadała stanowi faktycznemu stwierdzonemu w trakcie czynności kontrolnych. Wobec tego w zapisach w raportach faktycznie mogą występować poprawki. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy ustaleniaw kluczowym aspekcie (uniemożliwienie przeprowadzenia czynności kontrolnych) nie budzą wątpliwości organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarżący podniósł, że ani on, ani jego żona nie odmówili inspektorowi – który był tylko jeden – wejścia na teren działek rolnych, których dotyczyła kontrola. Odmówili jedynie wejścia na teren posesji mieszkalnej, której kontrola nie dotyczyła. Zaznaczył, że przedmiotowe działki nie są ogrodzone płotem i jest do nich swobodny dostęp z utwardzonej drogi po przeciwnej stronie posesji mieszkalnej, od strony sąsiada poprzez miedzę między nieogrodzonymi polami oraz od strony betonowego ogrodzenia, które nie uniemożliwia wejścia na przedmiotowe działki osobie postronnej w związkuz istniejącą przerwą między jego ogrodzeniem betonowym, a ogrodzeniem sąsiada. Dodatkowo utrudniony dostęp występuje od strony ugorowanej działki innego sąsiada. Dodał też, że nawet gdyby żona wpuściła inspektora na teren posesji mieszkalnej, przejście do działek rolnych byłoby niemożliwe, ponieważ działki odgrodzone są płotem od strony posesji mieszkalnej, nie zaś od strony drogi przylegającej do tych działek,o czym inspektor został poinformowany. Płot między posesją mieszkalną stanowiącą wybieg dla piesków, a działkami podlegającymi kontroli, służy ochronie hodowli piesków Yorkshire Terier i Chihuahua, którą strona prowadzi wraz z żoną. W związkuz prowadzoną hodowlą z zasady skarżący nie wpuszcza obcych osób na teren wybiegu piesków, aby uniknąć zakażenia małych szczeniąt parwowirozą lub inną chorobą zakaźną. W jego ocenie dostąp do przedmiotowych działek był więc niczym nie ograniczony, poza brakiem woli ich kontroli przez kontrolera. Skarżący podniósł, że kontrolerzy podczas kontroli terenowej w dniach [...] lipca 2020 r. i [...] września 2020 r. nie kontaktowali się z nim, ani z jego żoną, nie prosili wówczaso umożliwienie kontroli. Powodem niedokonania kontroli w ww. terminach był wyłącznie cień chmury. Ponadto zachowanie kontrolera i czas, w którym zechciał dokonać kontroli (sobota) jednoznacznie wskazywały na przestępcę, nie zaś na kontrolera ARiMR. Skarżący dodał, że kontroler nie okazał ani identyfikatora, ani upoważnienia, a na życzenie żony nie okazał nawet własnego dowodu osobistego. Jego żona poinformowała kontrolera, że skarżącego nie ma w domu i żeby się umówił na późniejszy termin, jednak kontroler nie skorzystał z tej propozycji twierdząc, że kontroli musi dokonać teraz. Był nachalny i niegrzeczny również w rozmowie telefonicznej ze stroną. Kontroler w żadnym momencie rozmowy telefonicznej nie wspomniał, że jest kontrolerem ARiMR. Na pytanie kogo reprezentuje odpowiedział, że reprezentuje spółkę nie wymieniając nawet nazwy tej spółki. W ocenie skarżącego Dyrektor OR nie odniósł się przekonująco do kwestii braku wylegitymowania się inspektora ARiMR w czasie przeprowadzania kontroli. Również na żadnym etapie sprawy nie zechciał sprawdzić, czy dostęp do przedmiotowej działki lub działek rolnika w rzeczywistości jest niemożliwy. Końcowo podniosła, że wbrew prawomocnemu wyrokowi NSA, Kierownik BP wznowił postępowanie w tej samej sprawie. Treść nowej decyzji z [...] r. dotycząca istoty sporu pozostała przy tym bez zasadniczych zmian. Jedyną formalną zmianą jest fakt, że rolnikowi dostarczono tym razem "kopię raportu z kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni", z którym to raportem nie miał rolnik możliwości zapoznać się wcześniej. Zasadniczą kwestią raportu jest wynikający z niego rzekomy brak dostępu do przedmiotowych działek "A" i "B". Strona wskazała, że do tej kwestii odnosiła się jednak na każdym etapie postępowania, stąd doręczenie raportu po zakończeniu rozprawy nie wnosi żadnych nowych elementów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zasadnie organy, działając na podstawie art. 59 ust. 7 Rozporządzenia nr 1306/2013, odmówiły skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich na rok 2020. Dla analizy niniejszego zagadnienia istotnym jest fakt, że wyrokiem z 24 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Go 361/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił w całości uprzednio wydaną na rzecz strony decyzję Dyrektora OR z [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika BP z [...] r. W uzasadnieniu wskazał, w toku postępowania organ naruszył zasady postępowania, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie, m.in. poprzez brak wykazania, że przeprowadzone [...] września 2020 r. czynności dokonano z zachowaniem zasad określonych w art. 37 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. że przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania okazała imienne upoważnienie rolnikowi, jeżeli był on obecny podczas kontroli. Zdaniem Sądu I instancji niewyjaśniona została również kwestia doręczenia skarżącemu raportu z czynności kontrolnych, która ma wpływ na prawo skarżącego do wniesienia uwag w zakresie sporządzonej kontroli. W aktach sprawy brak bowiem jakiegokolwiek dowodu, który potwierdzałby fakt, że przesyłkę zawierającą raport z kontroli skarżący fizycznie otrzymał 14 grudnia 2020 r. Przyjęta przez organ data wynikała jedynie z danych zawartych na stronie Poczty Polskiej, której wydruk nawet nie został przez organ dołączony do akt. Sąd I instancji zauważył również, że do działki "C" dostęp był swobodny, co oznacza, że kontrolujący mógł dokonać kontroli tej działki bez żadnych przeszkód oraz bez zgody beneficjanta. Skoro tak, to w oczywisty sposób istnieje rozbieżność między tym co wynika z raportu z czynności kontrolnych a decyzją i przyjętym w niej stanem faktycznym. Rozbieżności tej organ nie wyjaśnił. Nadto, skoro z decyzji organu wynika, że uniemożliwienie kontroli dotyczyło w istocie działki "A" i "B", to nie można było – zdaniem Sądu I instancji – odrzucić wnioskuo płatności w całości i odmówić płatności do wszystkich zadeklarowanych działek. O ile bowiem takie rozstrzygnięcie mogłoby być zasadne po uprzednim dokładnym wyjaśnieniu zdarzenia z dnia [...] września 2020 r., uzasadnione w odniesieniu do działki "A" i "B", to brak powodu, by odmówić dopłat do działki "C", skoro beneficjent nie uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu w odniesieniu do tej działki, gdyż dostęp do tej – jak organ sam stwierdził – był swobodny. Działka rolna "C" obejmuje powierzchnię przekraczającą 7 ha i jest kilkakrotnie większy od powierzchni działek "A"i "B". W takiej sytuacji, odmowa przyznania płatności do wszystkich zadeklarowanych działek byłaby w ocenie Sądu dla skarżącego krzywdząca i stała w kontrze do zasady proporcjonalności zawartej w prawie europejskim. Natomiast NSA w wyroku z 13 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1191/22, o ile oddalił skargę kasacyjną Dyrektora OR wniesioną od powyższego rozstrzygnięcia, to jednak ocenił, że wykładnia art. 59 ust. 7 Rozporządzenia nr 1306/2013 prowadzi do wniosku, że uniemożliwienie przez beneficjenta kontroli nawet kilku działek wchodzących w skład nieruchomości rolnej prowadzi do odrzucenia całego wniosku, a nie proporcjonalnie do wielkości nieskontrolowanych działek. Z uwagi, że był to jedyny zarzut skargi kasacyjnej, NSA nie odnosił się do stanowiska Sądu I instancji dotyczącego wątpliwości co do uniemożliwienia lub tylko utrudnienia kontrolerom wstępu na działki "A" i "B" i braku doręczenia rolnikowi protokołu z kontroli na miejscu, co mogło, w ocenie Sądu prowadzić do uniemożliwienia mu zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu. Organy obu instancji były więc zobligowane do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyżej powołanych wyrokach zapadłych w sprawie skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocenaprawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążąw sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pomimo użycia w tym przepisie określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocenaprawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 22 września 2021 r. sygn. akt I SA/Gl 597/21). Ocenaprawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnegoi procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do ocenyprawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawnewyrażonew orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Uwzględniając powyższe, ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji 9 października 2023 r. doręczył skarżącemu kopię raportu z kontroli na miejscu, jednocześnie informując, że cały materiał zgromadzony w sprawie jest dostępny w Biurze Powiatowym ARiMR. Następnie wydał decyzję z [...] r., w której odmówiono stronie płatności bezpośrednich na 2020 rok. W wyniku zaś wniesionego odwołania Dyrektor OR wydał decyzję z [...] r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W tym miejscu Sąd zaznacza, że zarzut skarżącego dotyczący wznowienia postępowania w sprawie pomimo wydania przez NSA prawomocnego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Zakończenie postępowania przed NSA poprzez oddalenie skargi kasacyjnej organu nie powoduje automatycznie, że organy nie mogą dalej procedować w sprawie. Oddalenie skargi kasacyjnej przez NSA oznacza, że w obrocie prawnym funkcjonuje wyrok Sądu I instancji uchylający decyzje organów obu instancji. Z uwagi, że przedmiotem postępowania przed organami ARiMR jest rozpoznanie wniosku strony o przyznanie płatności bezpośrednich, to po prawomocnym zakończeniu postępowania przez NSA, sprawa wróciła do punktu wyjścia, celem ponownego procedowania przedmiotowego wniosku. Organy były związane wykładnią zaprezentowaną zarówno przez NSA, jak i Sąd I instancji (tu tylko w takim zakresie, w jakim nie wypowiedział się NSA). W ocenie składu orzekającego wskazania płynące z ww. wyroków zostały uwzględnione w rozstrzygnięciach organów ARiMR. Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 37 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775), czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu określonej w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, przeprowadzanej przez Agencję, są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonywania. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 3 ww. ustawy, przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie rolnikowi, jeżeli jest on obecny podczas kontroli. Dalej ust. 4 tego przepisu wskazano, że czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 809/2014. Na podstawie art. 37 ust. 5 ww. ustawy, osoby upoważnione do wykonywania czynności kontrolnych mają prawo do: 1) wstępu na teren gospodarstwa rolnego; 2) dostępu do zwierząt; 3) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli; 4) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzaniaz nich odpisów, wyciągów lub kopii oraz zabezpieczania tych dokumentów;5) pobierania próbek do badań; 6) żądania okazywania i udostępniania danych informatycznych. Natomiast w myśl art. 37 ust. 5a ww. ustawy, rolnik jest obowiązany zapewnić niezbędną pomoc przy wykonywaniu czynności kontrolnych. Z brzmienia przywołanych przepisów wynika zatem, że organy nie mają obowiązku powiadamiania beneficjenta o kontroli, a nawet co do zasady, kontrole na miejscu nie powinny być zapowiadane. Treść przepisu art. 25 rozporządzenia nr 809/2014, do którego ustawodawca odwołał się w art. 37 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nie przekracza 14 dni. Co ważne na gruncie analizowanej sprawy, kwestię tę przesądził WSA w wyroku z 24 marca 2022 r. o sygn. akt I SA/Go 361/22, zaś NSA w swoim orzeczeniu z 13 lipca 2023 r. (I GSK 1191/22) nie oceniał tego zagadnienia. Co istotne w trakcie planowanej wizytacji [...] września 2020 r. kontroler skontaktował się telefonicznie ze skarżącym, a ten nie wyraził zgody na kontrolę i rozłączył się uniemożliwiając jakiekolwiek próby wyjaśnienia sytuacji. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w raporcie kontroli (sekcja VII, rubryka 3 – "uwagi inspektorów terenowych"). Beneficjent posiadał więc wiedzę o zamiarze podjęcia czynności kontrolnych przez inspektora. Z tej przyczyny za chybiony należy uznać zarzut skarżącego, że kontrolerzy nie kontaktowali się z nim, ani jego żoną, by ci mogli umożliwić przeprowadzenie kontroli. Z żadnego pisma skarżącego nie wynika też, by proponował, aby wizytacja odbyła się później w jego obecności. Ponadto w ocenie Sądu zarzut strony, że kontroler nie okazał ani identyfikatora, ani upoważnienia jest bezzasadny. Z brzmienia ww. przepisów nie wynika bowiem, by kontroler obowiązany był do posiadania identyfikatora. Z regulacji art. 37 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płynie jedynie wniosek, że powinien mieć upoważnienie i taki też dokument kontroler w niniejszej sprawie posiadał, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Brzmienie przepisu nie pozostawia również wątpliwości, że upoważnienie powinno być okazane rolnikowi, o ile jest on obecny podczas kontroli. W sytuacji więc, gdy podczas planowanej kontroli skarżącego nie było na miejscu, kontroler nie miał obowiązku okazać stosownego upoważnienia żonie skarżącego. Znamiennym jest, że beneficjent ma możliwość upoważnienia innej osoby do uczestnictwa w kontroli, a prawo to zależy jedynie od woli strony a nie organu. W rozpoznawanej sprawie zaś małżonka rolnika nie posiadała takiego upoważnienia. Odnosząc się zaś do kwestii udostępnienia kontrolerowi wejścia na teren działek rolnych "A" i "B" Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenia kontroli na miejscu. Pierwotnie próba uzyskania dostępu do działek rolnych "A" i "B" (zlokalizowanych w granicach działki siedliskowej nr [...]) nastąpiła [...] września 2020 r., wtedy też wykonano dokumentację fotograficzną, którą dołączono do akt sprawy. Zdjęcia zostały wykonane od strony utwardzonych dróg (odrębne działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]) znajdujących się zarówno po frontowej stronie działki nr [...], jak i po stronie przeciwnej. Wynika z nich, że swobodny dostęp do działek rolnych "A" oraz "B" oraz precyzyjna ocena stanu upraw nie były możliwe ze względu na zamkniętą posesję odgrodzoną stalową bramą i betonowym murem, jak również siedliskami i działkami innych mieszkańców oraz użytkowników (działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz [...]). Ponadto dokumentacja sporządzana spoza granicy ewidencyjnej działki nr [...] obrazuje szpaler gęstych zakrzaczeń rosnących wzdłuż drogi oraz zamkniętą bramę. Dyrektor OR skonstatował więc, że inspektor terenowy nie był w stanie uzyskać swobodnego dostępu do tychże działek rolnych. Argumentował przy tym, że nie można wymagać od inspektora terenowego, by ten przeskakiwał przez ogrodzenie, przedzierał się przez szpalery zakrzaczeń, czy próbował się dostać do deklarowanych przez rolnika działek przez prywatne posesje siedliskowe, czy inne działki sąsiadów, tak by finalnie dostać się na siedliskową działkę zamieszkiwaną przez producenta rolnego i jego rodzinę. Stanowisko to Sąd uznaje za całkowicie słuszne. Będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji art. 59 ust. 7 Rozporządzenia nr 1306/2013 stanowi, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Pojęcie "uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu", które zostało omówione we wcześniej przytaczanych wyrokach zapadłych w sprawie skarżącego, obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. W ocenie Sądu, jeżeli rolnik przyjmuje świadome zachowanie mające na celu uniknięcie kontroli – a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie – zastosowanie omawianego przepisu jest uzasadnione. Po telefonicznym poinformowaniu skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli, rolnik kategorycznie odmówił wyrażenia zgody na jej przeprowadzenie. Równocześnie otoczenie działek rolnych "A" i "B" nie pozwalało na swobodne do nich dojście. Irracjonalnym w tej sytuacji byłoby więc przedzieranie się inspektora przez zakrzaczenia, czy przechodzenie przez prywatne działki sąsiadów. Wejście na teren działki siedliskowej wymagało bezwzględnie współdziałania ze strony skarżącego. Na marginesie Sąd zaznacza, że nie może być tak, że kontrolerzy informują rolnikao kontroli, a ten dopiero później na tyle porządkuje teren, by kontrola mogła być przeprowadzona. Skarżący winien pamiętać, że składając wniosek o płatność zobowiązał się do umożliwienia wstępu na teren gospodarstwa osobom upoważnionym do wykonywania kontroli i przeprowadzenia czynności kontrolnych. Na tle sprawy nie wywiązał się z tego obowiązku. Co też istotne, skarżący w żaden sposób nie zdołał podważyć wyników przeprowadzonej kontroli. Nie złożył bowiem zastrzeżeń do protokołu kontroli, a po odebraniu tego raportu, w rozmowie telefonicznej z Kierownikiem BP poinformował, że nie będzie składać jakichkolwiek wyjaśnień. W powyższych okolicznościach skarżący uniemożliwił przeprowadzenia kontroli na przedmiotowych działkach, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia jego wniosku i wydania decyzji o odmowie przyznania płatności w oparciu o art. 59 ust. 7 Rozporządzenia nr 1306/2014. Z tych też powodów oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę w całości.