I SA/Go 226/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Damian Bronowicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędzia WSA Dariusz Skupień Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Czajkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności ekologicznej za 2019 rok oddala skargę w całości. Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwany: Dyrektor OR ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwany: organ I instancji) z [...] r. ustalającą M. Ż. (dalej zwana: skarżąca, strona) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne na rok 2019. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 22.05.2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2019, w którym zadeklarowała obszar 46,85 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu [...] r. decyzję o nr [...] w sprawie przyznania skarżącej płatności ekologicznej na rok 2019. Wskazaną decyzją przyznano środki finansowe w łącznej kwocie 44.964,20 zł, w tym: - kwotę 43 664,20 zł tytułem realizacji pakietu 7 płatności RE do powierzchni 46,85 ha oraz - kwotę 1300 zł tytułem refundacji kosztów transakcyjnych, zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1784; dalej zwane: rozporządzeniem RE). Środki finansowe zostały przekazana na konto skarżącej w dniu [...].04.2020 r. Dyrektor OR ARiMR decyzją z [...] r. o nr [...], działając na podstawie art. 156 §1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność ww. decyzji o nr [...] uznając, że przyznanie płatności RE do działki, na której znajduje się uprawa dwugatunkowa tj. len oleisty wraz z rzodkwią oleistą narusza przepisy § 2 ust. 1 pkt 4 oraz § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia RE. Decyzja z [...] r. o nr [...] została doręczona stronie w dniu 04.04.2022 r. i nie była przedmiotem zaskarżenia do organu wyższej instancji. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...].10.2022 r. o nr [...] przyznał stronie płatność RE w pakiecie 7 - Uprawy rolnicze po okresie konwersji - w wysokości 8 709,37 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 36254,83 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Ww. kwota przyznanej płatności zawierała w sobie płatność w wysokości 1300 zł z tytułu refundacji kosztów transakcyjnych, o których mowa w § 16 ust. 1 Rozporządzenia RE. Jednocześnie mocą ww. decyzji nałożono na stronę potrącenie płatności w kwocie 613,88 zł. Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji. Po jego rozpoznaniu, Dyrektor OR ARiMR decyzją nr [...] z [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Strona wniosła skargę na ww. decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z 14.12.2023 r. sygn. akt I SA/Go 281/23, uchylił decyzję organu odwoławczego o nr [...]. Organ wywiódł skargę kasacyjną od tego wyroku do NSA. W tym stanie rzeczy, organ I instancji w dniu [...].10.2023 r. wszczął postępowanie administracyjne wobec skarżącej w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności RE wypłaconych na mocy wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] r. nr [...]. W toku prowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ustalił, że skarżącej w oparciu o ww. decyzję wypłacono środki finansowe w kwocie 44.964,20 zł. Tymczasem stronie przysługują płatności RE na rok 2019 w kwocie 8.709,37 zł. Tym samym organ I instancji uznał, że płatność RE w wysokości 36.254,83 zł [różnica pomiędzy kwotą wypłaconą w oparciu o decyzję wyeliminowaną z obrotu prawnego (z dnia [...] r. nr [...]), a kwotą wynikającą z decyzji z dnia [...] r. nr [...] wypłacona skarżącej jest kwotą pobraną w nadmiernej wysokości, a wypłacone środki finansowe strona powinna zwrócić. W konsekwencji, decyzją z [...] r. nr [...] organ I instancji ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności w ww. wysokości. W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez pominięcie związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sygn. akt I SA/Go 281/23, którym uchylono w całości decyzję o nr [...] z [...] r. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma fakt, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego z [...] r. o nr [...] w sprawie przyznania płatności ekologicznej na rok 2019 została wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na stwierdzenie jej nieważności. Natomiast po ponownej weryfikacji wniosku, w dniu [...] r. wydano stronie decyzję o nr [...], którą przyznano płatność RE w pakiecie 7. - Uprawy rolnicze po okresie konwersji - w wysokości 8 709,37 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 36 254,83 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Ww. kwota przyznanej płatności zawiera w sobie płatność w wysokości 1300 zł z tytułu refundacji kosztów transakcyjnych, o których mowa w § 16 ust. 1 Rozporządzenia RE. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja ta jest ostateczna i w żadnym przypadku (tzn. ani przez organ odwoławczy ani sąd administracyjny) nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a więc jest dla strony jak i dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności wiążąca. Tym samym podzielił stanowisko organu I instancji, że część wypłaconych środków finansowych z tytułu płatności RE na rok 2019 została pobrana przez skarżącą w nadmiernej wysokości, a zatem konieczne było rozstrzygnięcie o ustaleniu jej zwrotu na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maj 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1199; dalej: ustawa o ARiMR). Następnie podkreślił, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności za rok 2019 jest zupełnie odrębnym postępowaniem od tego, w ramach którego przyznano płatności w kwocie mniejszej niż pierwotnie wypłacona. Nie podzielił poglądu, że pominięto związanie wynikające z art. 153 P.p.s.a., gdyż Sąd wyrokiem w sprawie I SA/Go 281/23 nie uchylił ostatecznej decyzji organu I instancji z [...] r., a ponadto organ skorzystał z prawa wniesienia środka zaskarżenia do NSA, a oczekiwanie na rozstrzygnięcie organów nadrzędnych – w tym sądowych – narażałoby organy niższego szczebla na konsekwencje prawne i finansowe będące następstwem potencjalnych zaniechań. W skardze do sądu administracyjnego strona zarzuciła inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a/ naruszenia art. 153 P.p.s.a. w zakresie, w jakim powołany przepis stanowi o związaniu organu wyrokiem tj. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt: I SA/Go 281/23, którym uchylono w całości decyzję Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyznania w zmniejszonej wysokości płatności ekologicznej na rok 2019; b/ naruszenia art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy o Agencji poprzez uznanie, że część środków finansowych z tytułu płatności ekologicznej na rok 2019 została pobrana przez skarżącą w nadmiernej wysokości i w konsekwencji konieczność ustalenia zwrotu płatności pobranych przez Skarżącą na rok 2019 na mocy decyzji nr [...] wyeliminowanej z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy kwota płatności, wypłacona na podstawie decyzji, której nieważność została stwierdzona po wypłacie środków, jest kwotą pobraną nienależnie, w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, w sytuacji gdy nie zostało jeszcze zakończone postępowanie zainicjowane wnioskiem o przyznanie tej płatności. Na tak zadane pytanie należy udzielić odpowiedzi pozytywnej. Należy jednak zauważyć, że organy obu instancji, udzieliły takiej samej odpowiedzi posługując się częściowo nieprawidłową argumentacją. Pełnomocnik strony skarżącej słusznie zwrócił uwagę na wadliwy fragment zaskarżonej decyzji, w którym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia [...] r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przyznająca płatność RE na rok 2019 w kwocie mniejszej niż przyznana i wypłacona na mocy decyzji z dnia [...] r. nr [...] (względem której stwierdzono nieważność)] jestostateczna i w żadnym przypadku (tzn. ani przez organ odwoławczy ani przez sądadministracyjny) nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ pominął bowiem to, że w myśl art. 16 § 1 K.p.a. decyzjami ostatecznymi, są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć również decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 16.). Tymczasem od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] r. strona skarżąca złożyła odwołanie i, z uwagi na uchylenie decyzji organu odwoławczego przez tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z 14.12.2023 r. sygn. akt I SA/Go 281/23, nie zostało ono rozpoznane do dnia wydania niniejszego wyroku. Nie można zatem uznać, że w sprawie wydano ostateczną decyzję rozpoznającą wniosek skarżącej o przyznanie płatności. Opisany błąd organu pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR,w brzmieniu obowiązującym od 15 marca 2023 r. do 15 marca 2025 r.,środki publiczne: 1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowe, przeznaczone na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków występuje m.in. wtedy, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. (np. wyroki NSA z: 20.06.2017 r. sygn. akt II GSK 3745/15, 27.09.2017 r. sygn. akt II GSK 1302/17, z 17.11.2017 sygn. akt II GSK 308/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć należy, że co do zasady pomoc udzielana na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r.o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, jest wypłacana po jej przyznaniu. Wyjątkiem jest m.in., nie mający zastosowania w niniejszej sprawie, art. 39 ust. 1 ustawy o PROW umożliwiający wypłatę zaliczek na poczet pomocy. W sprawie ma natomiast zastosowanie art. 38 ust. 1 i 2 ustawy PROW, który stanowi, że pomoc, po jej przyznaniu, jest wypłacana na wniosek o płatność, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub ustawa stanowią inaczej (ust. 1).W przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 8, 10-12a i 13a-13b, wniosek o przyznanie pomocy jest jednocześnie wnioskiem o płatność, a pomoc jest wypłacana w wysokości ustalonej w decyzji administracyjnej o przyznaniu pomocy. Z kolei art. 26 ust. 1 ustawy o PROW wskazuje, że pomoc w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. a, pkt 6 lit. a-c i e, pkt 8-12a i 13a-13b, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że w niniejszej sprawie jedyną podstawą wypłaty pomocy w postaci płatności była decyzja administracyjna o przyznaniu płatności, tj. decyzja z dnia [...] r. nr [...]. Decyzja ta została prawomocnie, z mocą wsteczną, wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decyzją nr [...]. Powyższe oznacza, że w obrocie prawnym nie ma decyzji, która stanowiła podstawę do wypłaty skarżącej w dniu [...].04.2020 r. płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne. Tym samym środki te należy uznać za pobrane pomimo tego, że płatność nie została (jeszcze) przyznana. W ocenie Sądu środki te sąpobrane nienależnie w wyniku naruszenia prawa, polegającego na ich wypłacie pomimo nieprzyznania płatności. Dla konieczności uznania płatności za pobraną nienależnie, bez znaczenia pozostaje kwestia tego czy wypłata nastąpiła w sytuacji gdy: strona w ogóle nie wystąpiła o przyznanie płatności,decyzja przyznająca płatność została wyeliminowana z obrotu prawnego, czy też wniosek o przyznanie płatności nie został jeszcze ostatecznie rozpoznany.Istotne jest to, że środki te były nienależne z uwagi na brak podstawy prawnej do ich wypłaty. Ma zatem do nich zastosowanie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w brzmieniu istotnym w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że w ostatniej z wyżej wymienionych sytuacji organ może wydać decyzję w przedmiocie zwrotu środków, przed zakończeniem postępowania w przedmiocie przyznania płatności. Przyszłe i niepewne zdarzenie w postaci wydania ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności,nie uzasadnia możliwości dysponowania przez bliżej nieokreślony czas nienależnymi środkami publicznymi, tym bardziej, że możliwość dochodzenia ich zwrotu ograniczona jest terminem przedawnienia. Dopiero po wydaniu decyzji przyznającej płatność, akt ten będzie podstawą do jej wypłaty, sprecyzowanej co do rodzaju i wysokości. Z uwagi na powyższe za niezasadne należy uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy o ARiMR. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W wyroku z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Go 281/23 tut. Sąd odniósł się do kwestii zasadności odmowy przyznania skarżącej płatności ekologicznej, tj. tego czy zgromadzone w sprawie dowody są wystarczającego do uznania, że jest ona nienależna. Orzeczenie to nie dotyczyło jednak tego, czy płatność wypłacona na podstawie decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego jest płatnością pobraną nienależnie. Tym samym wyrażona we wspomnianym wyroku ocena prawna nie wiązała organów w postępowaniu w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.